1993年人代会上，他们提出增加农村财政拨款，改善教育和医疗条件。“那就加点吧，实在看不下去了，几乎每个领导都是这个看法。正说呢，不行了！”说到这儿，段应碧停下了手中的香烟，“美国向伊拉克发射巡航导弹，从烟囱钻进去，在一楼爆炸，百米外新华社记者所在的酒店却毫发无损。这个太厉害，咱们没有点东西不行，要搞杀手锏，就要钱。当时只有3500亿元的财政，怎么办？”
预备给农村增加的拨款只能作罢。那些年里苏联解体、东欧剧变的阴影还在飘荡。电视里的中国将军再也不夸耀战士们一不怕苦二不怕死，而是兴奋地介绍更换了多少新式武器。
撂荒了耕地的农民投身城市“盲流大军”，出现在所有可能的街角和天桥。而国企改革正造就着史无前例的失业人口，1995年城市中有564万人衣食无着，250万人领取救济金——就业机会首先属于城市失业者，对于驱赶和收容，农民工只能选择忍受。
“80年代的改革是意识形态之争，观念变了就行。但是90年代的改革是城乡利益的博弈，城里人自己都解决不了，哪个市长能提出‘善待农民工’的口号，就算不错了。”段应碧似乎觉得有些片面，掐灭了烟头补充说，“道理都知道，你当个家试试？”
“1996年就酝酿取消农业税，但不能对外讲，讲出去就通不过了。只发了个九号文件，说了一句，税费改革，分两步走。第一步先取消农业税以外的其他东西，全国都搞了，中央文件还是叫试点，因为地方都不同意。”
“挡着大家发财的路了”
段应碧和陈锡文还想把农民工问题写进中央文件，一番激烈争论后，往往只留下聊胜于无的一句话。而改革收容遣送制度的设想，从一开始就遭到公安系统反对，他们说城市中一半刑事犯罪都是农民工干的。“我们当时给领导送材料都说，宪法没授予这个权力，说到这个程度了，司法部门协调不下来，因为涉及法律修改。”
赵树凯体验过小菜贩的艰难，知道收容所里的毒打和强制劳动，“为什么农民总被牺牲？那么多中央文件，国务院一次一次会议，却没有农民的声音，农民为什么成了局外人？”
中农办尽管是农口重要机构，却也是“大局”的一部分。90年代改革重点已经转向城市，市场经济制度、金融改革、国企改革，重要性都排在农村之前。九号院创造辉煌的背后，是历史垂青，是高层重视，而在后一个十年，利益博弈的格局中，农村与农民处处落败，“没往后退已经算不错了。”段应碧说。
2002年以后，城市下岗潮消退，社保体系初具雏形，借着“孙志刚事件”的舆论环境，“我们顺势做文章”，多方合力，终于废除收容遣送制度。此时，中央财政逼近两万亿，“以工补农，以城带乡”，之后是取消农业税，政策转变之下，乡村开始恢复生气。
“小产权房不合法，不是对农民集体所有权的歧视，是因为土地规划不能建房。”在清华大学公共管理学院的阶梯教室里，我们见到了陈锡文，教室旁走道里挤满了学生和记者，有人未经许可就站起来喊出问题，陈锡文一一作答，声音不大，似乎所有问题都不足以挑战他。
讲座结束，二三十人朝讲台涌去，将陈锡文团团围住，3名助手不断提示“对不起，让一让”。第二天，他说过的话就占据了报纸的显著位置。
接任中农办主任以来，他的声音屡屡出现在媒体报道中：痛批农地增加挂钩，声讨“农民上楼”，反对突破耕地红线改变农地用途。在他背后，城镇化的机器轰然作响，每年有2100万人涌进城市定居，房地产疯狂生长，土地供应日益紧张。随着城镇化成为当下中国的焦点，他被推到了风口浪尖。
市长们绞尽脑汁想出各种经营土地的主意，都被陈锡文识破和抨击。一次调研中，一位地级市领导告诉陈锡文，准备用3到5年时间把所辖村庄全部拆迁，省出100万亩建设用地。
——“哪来这么多钱？”陈锡文很惊讶。
——“100万户农民让他住楼，至少省出70万亩地，50万一亩就是3500亿，100万亩就是7000亿，什么事干不了？！”
——“你真是了不起，将来出了问题哭都来不及！”
陈锡文阻力重重，“市长们反对他。挡住一些人的财路了。”一名受访者说。
自由市场派学者批评：没有人比农民更了解自己的利益所在，把土地分给农民，赌了、卖了，那是他自己的事，他不是你孩子，你管什么？没有粮食，可以从国外买。
陈锡文则认为，农民工并没有真正成为城里人，教育、就业、社保都没有完善，所以不得不留一条退路，一旦城市经济滑坡，至少可以退回去，2009年的返乡潮就是例子。
在农民无法自发组织的时候，70年代末的农委、80年代的九号院、90年代至今的中农办，其人格化形象是“家长式”的：它知晓利害关系，掌握着进退机宜，必要时顾全大局。
“应不应该把农民当作最重要的政策决定力量？”赵树凯问。7月接受我们电话采访时，他正在美国一所大学访问，在档案馆见到了80年代改革的历史文献。为什么赞成和反对包产到户的都是同一拨人？他的答案是：“九号院其实是高层政治的工具，它之上还有一种力量，那种力量告诉九号院该怎么做、不该怎么做。”
可他又产生了疑问：“那种力量的依据又在哪里？”
体制外的空间
1980年代末的一天，戴小京走在北京街头。
“我当时羡慕开大卡车的，全国到处跑，就想将来开大卡车去。”在等待的日子里，戴小京计划未来，还开车到天津帮同学拉鱼，“有钱就给我点钱，没钱就给我点鱼。”
就在准备远离体制去过率性生活时，一位领导打来电话说，“你也晃悠够了吧？总还得为国家继续做点事吧。”于是就被介绍去见了王波明。当时叫北京证券交易所研究设计联合办公室，简称“联办”，戴小京的新角色就在这里。
这基本是一家民间机构，市场化运作。戴在这里除了参与中国资本市场创立，创办《证券市场周刊》，还一度被派到广西北海筹建证券业培训中心，结果就在那里盖了个酒店，连经营歌厅和夜总会什么的都干了。离开体制，自嘲说变成迎来送往的“地陪”，戴小京感到些许失落，时常想起九号院的时光，想起二十七八岁时带着工作小组去实验区指导工作、给地方几套班子领导讲话的情景。“那时很自以为是啊。”说完又换了表情，“当然，从政肯定没我现在过得自由。”
与戴小京同时，何道峰离开了体制。“我觉得这样下去找不到生命的乐趣，那个时代让你觉得，政治上你对这个国家有什么用呢？我看不出来。”下海后，何道峰成为中国最早涉足房地产的商人，不断收购濒临倒闭的国有企业，如今已是成功企业家。
见到何道峰的那天晚上，他约了同一个小区的3名业主，商量怎么应对业委会的违规选举。几天后，他联合一百多名业主要求暂停选举，重新修订业委会规章，候选人要进行书面演说。
“九号院出来后我落下了病根，有改革情结，所以我走到哪就想改革到哪。”1999年，何道峰以志愿者身份成为中国扶贫基金会秘书长，取消基金会的事业编制和行政级别，首次将官办组织改成民间社会组织。
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