对话柳斌杰
谈人大立法
部门立法将逐渐消失
人物周刊：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对人大制度改革有一段专门论述，作为全程参与人大制度改革讨论的人大常委，请向我们介绍下这次人大制度改革的亮点。
柳斌杰：十八届三中全会把政治体制改革作为全面深化改革的一个重要领域，对过去较敏感的问题都谈到了，从深度上来讲是空前的，而且不像以前那样提得比较原则。
政治体制改革中一个重要问题就是怎么落实我们的基本制度，做到党的领导、人民当家作主、依法行政三者有机的统一。从宪法来讲，中华人民共和国一切权力属于人民，人民当家作主应该是制度的核心，也是它区别于世界上其他政治制度的标志，但是这一条，过去一直不很具体、不很实在。“党的领导”是保障的，“依法行政”也是落实的，唯有人民当家作主没有体现好。
核心问题就是人民当家作主的形式，人民代表大会这个根本政治制度在国家治理体系中如何发挥作用的问题。我过去有一个感觉，人大有“无限的权力”，却是“有限的作为”，制度作用发挥得不够充分。三中全会决定，从立法、监督、决定重大事项等角度提出改革创新要求，抓住了人民代表大会代表人民行使当家做主权力的关键环节，可以说抓住了要害，抓住了我们制度的本质。
人物周刊：为什么把立法作为人大制度改革的突破口？
柳斌杰：人大要真正体现人民当家作主的核心，就必须在立法上下功夫。因为法律是制度的核心，是人民意志的体现。现代国家治理关键是要依靠法律规范权力的运行、约束行政行为、引导社会有序发展，没有这个东西，国家治理要实现现代化是不可能的。具体来讲，人大立法的不足主要有两个：一是过于依靠部门立法，立法中包含着很多部门的权力和利益考虑，这实际上不一定符合全体人民的利益。但不这样做，一些地方、部门就不积极，应该有的法律出不来。
二是立法主体单一，没有调动起全国人大各种机构、人民群众参与立法，这次提出多渠道调动立法主体的积极性，包括政府、人大、人大专门的机构，也包括社会组织、人民群众。还有就是强调了立法的质量，法律的水平决定法治的水平。
人物周刊：防止立法的地方保护和部门利益化，眼下准备怎么做？
柳斌杰：要发挥人大专门委员会的立法主体作用，重要的法律直接由人大主持起草。要引入第三方参与立法，比方说高等学校、科研机构等利益无关的、公正的部门参与立法。再一个是多主体的立法，不是说法律对你有用就愿意立，没用就不愿意立，那就形成了法律的利益链条了。还要借鉴司法实践和国际法体系里面对特殊领域权力制约的法律，借鉴一些科学的法律思想和有效的规定。
对于第三方，主要是吸收他们来调研、咨询、参与，今后可能要委托他们，比如大学、研究机构，代表国家来起草法律。以前的立法主体比较单一，国务院有关部门，或者全国人大的专门委员会，但实际上专门委员会很少自己组织立法，都是叫相关部门组织起草，结果是久拖不出手。此外，改革还包括实行立法公开、建立立法过程中的论证体系和后评估体系。
人物周刊：部门利益通过什么样的过程体现在立法中？
柳斌杰：它选取法律规范对自己有利的方面，把它形成条文。比如立一个交通方面的法规，由行业部门起草的话，它就会规定审批、收费、行政处罚方面的内容，这些权力和利益就被固化到部门里去。这种部门立法实际上充分反应了部门的利益和诉求，而忽略了广大公众、社会对法律的需求。所以人大审议的时候，也是主要防止暗含一种审批事项，以及罚款、收费等不符合人民群众利益的东西。
人物周刊：在你领导新闻出版总署时，也有这种问题吗？
柳斌杰：也存在这个问题，我们立法的时候，那当然是在审批事项上，在部门的权力上，都是千方百计保留对自己有利的方面。比如说著作权集体管理组织，按道理它是依法设立的社会组织，可以独立行使职权，但我们考虑到管理起来方便，强调要经过行政主管部门许可，以后碰到麻烦处理起来方便。这也是有合理性的，行政部门责任太多，出了问题要你负责，但实际上你的管理手段又跟不上，影响社会组织积极性。
人物周刊：作为总署领导，也意识到部门立法的问题，那你怎么处理？
柳斌杰：总想要超脱一些、公正一些，在著作权法讨论时，我们向全国公开表示，让利益相关的各方面都充分发表意见，不完全从部门管理需要去考虑问题。我们也向国内外公示了法律草案，让大家来把关。在很多方面，我们是切割了行政管理和公民民事权利粘连的关系，让它依法维护自己的权益，而不是行政部门过多的干涉。
人物周刊：能做到超脱吗？部门内部的司局、处室一级，会不会对你表示不同意见？
柳斌杰：部门内部、相关利益单位都希望保留自己的权限和利益多一些，这当然是一个争论的焦点，很多问题协调不下来，大家到手的利益、到手的权力不愿意放掉。这正是立法中的一个难点，须下气力克服它。
谈人大监督
一定不能搞形式主义
人物周刊：《决定》也提到监督问题，对于人大落实监督权的问题，已经谈了很多年，大家还是觉得，人大是橡皮图章，这次能有改善吗？
柳斌杰：监督权现在形式主义的成分多一点，“一府两院”每年向人大作工作报告，人大代表听取和审议，提一些意见，然后通过就完了，是这么一个过程。
现在人大开始行使一些实际的、具体的监督权，国务院的重大事项要听取人大或人大常委会的审议，比如今年以来，环保、义务教育、国企改革、公安人员行为不规范等问题，人大常委会提出要进行检查和汇报。以前在实际操作上，往往因为你不认真，他也不认真，他可能委派一个人来汇报，审议了也就审议了。现在要求一府两院什么人来汇报，你就来汇报。审议了以后，还有定期的整改反馈，向人大作专题汇报。
还有，对人民群众反映突出的问题可以质询、询问，要求一府两院负责人对某问题要做出说明。过去的质询和询问，往往是双方沟通好了，我问你什么问题，你要答复我什么问题，导演似的询问。这种形式主义今年已经改掉了，例如传染病防治法都已经开了一场询问，当时委员长在会上讲了，常委想问什么问题就问什么问题，凡是问到的问题政府必须回答，回答不上的准备好了再来，不能搞形式主义，不走过场。
人物周刊：事先不进行沟通，现场真刀真枪地问？
柳斌杰：对，询问非常震动，现场问的问题非常尖锐，那相当出汗了。我们第一次搞了录像，放在人大网络上。明年再有质询可能就全程现场直播，让公众身临其境，有什么问题，他们怎么答复，再不是走走形式，应付一下就过了。
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