未来改革要先把权力关进笼子里
专访耶鲁大学管理学院金融经济学教授陈志武
陈程
编者按/中国共产党十八大今年下半年召开，中国再次走到了十年政治周期的节点上。与此同时，2012年的中国经济也呈现出周期性节点的特征：2008年全球金融危机之后，一系列经济刺激政策在保证经济持续增长的同时，也带来了一些新的问题，投资拉动的增长模式难以为继;外部环境恶化导致外贸增长乏力，外需型增长方式面临考验;长期经济的单兵突进积累的一系列社会问题开始显现。
政治周期与经济周期碰撞共振，提示了进一步改革的必要性和紧迫性。在这重要的时间节点上，如何凝聚改革共识就显得尤为重要。本报将专访一批海内外政治、经济领域的政府智囊及学界精英，以期在更广泛的领域深入探讨中国未来改革的多项命题。
“今后必须转变到消费驱动的发展模式，围绕老百姓民生来发展经济。”这是陈志武教授对中国经济模式转型的基本判断。但陈志武也明白，长期以来的渐进式改革路径，导致中国不会以产生内需的制度改革起步，而是在不改变根本制度前提下先引进外需，由外需启动国内增长并挑战、松动既有利益格局。这样做就形成对外需的依赖而内需总缺少动力。外需带来的早期增长培植了既得利益群体，增加了进一步改革的难度。因此，未来要实现经济增长方式的转轨，前提是启动以 “减少行政权力、制约政府权力”为目标的体制性变革。
现有制度安排是民企困境的根源
行政权力太大是中国经济结构性问题，是目前经济下行的根本原因。这具体表现在三方面：行政审批权不断扩展、税费收入与财政开支失控、国进民退。
《中国经营报》：当前中国最需要改革的领域有哪些?如果有排序的话，最紧迫的应该是什么?
陈志武：最需要改革的是政府权力，尤其是需要制约地方政府权力。行政权力太大是中国经济结构性问题，是目前经济下行的根本原因。这具体表现在三方面：行政审批权不断扩展、税费收入与财政开支失控、国进民退。在行政权力不受实质性制约的情况下，各行业的审批要求在增加，这不仅大大增加企业和创业者的从业成本，降低经济运行效率，而且使资源更加严重地错配，不是以能力决定谁能进入一个行业，而是谁有关系谁就能进入;在征税权、收费权不受制约的前提下，政府收入占国民收入的比重不断上升，在没有被问责的土地财政支持下，政府开支自然越来越高;由于政府权力不受实质性制约，国有企业的特权和垄断权必然会持续膨胀，做企业开餐馆的也随时受到来自权力部门的威胁，日子很难过了。
政府权力加国有企业主导的经济必然是投资驱动型经济体。纵观世界各国的历史和现状，我们看到，政府主导的经济体都偏爱投资，都以投资带动增长，包括基础设施和工业大项目投资，前苏联计划经济如此，计划经济时期和现在的中国经济还是如此。在过去四年抗金融危机的特别时期，这种经济体系安排把许多结构性问题推向顶峰，不仅挤压了民营经济的空间，而且使有限的金融资本和资源过多地流向地方政府的“铁公基”项目和国企，给中国社会埋下许多后患。
近来中国经济数据继续走弱，特别是民企状况不好。一般认为是欧美经济所致，其实更重要原因有三：一是新《劳动法》以及各地不断升高的最低工资，这些愿望当然很好，但使劳动力成本快速上升，也压缩了就业空间;二是不受制约地增长的企业税负;三是继续强化的国进民退和行政审批障碍。在这三大因素挤压下，民企怎能有活下去的空间?所以，现在和未来的经济下行是体制所致，而不是别的。如果要改变，就必须从体制上下手，从约束政府权力开始。
《中国经营报》：很多学者认为，中国要想走出现在的经济困境，必须撬动中小企业的活力，即实行所谓的国退民进，你的观点是什么?
陈志武：这个目标肯定是对的，现在的就业增长80%至90%都靠中小微企业，这些年的经济活力也主要来自中小企业，没有它们就难以有增长。可问题是中小企业特别是民营企业如何才能走出困境?国退民进如何才能实现?这些愿望难以实现倒不是中央没有愿望、没有决心，而是根本的制度安排造成的。只要经济由政府主导，只要国企还存在、还是国企，只要政府权力不受太多制约，民企就难有更大的空间，就必然经常性地受到挤压，就必然国进民退。过去出了“民企 36条”，后来又有“民企新36条”，但结果呢?还是国进民退，政府在经济中的主导地位继续上升。所以，关键在于体制改革，在于国企的民有化改革。
权力金字塔结构导致分配不公
在2010年，北京平均1.7万人口就有一人进北大或清华，而湖南等省是平均30万到40万人口才有一人进这两所大学。即使同是北京人或湖南人，谁能进、谁不能进又取决于谁有“硬关系”。
《中国经营报》：制约中国发展内需的的主要因素之一是国民的收入分配不合理，对即将出台的收入分配改革方案你有什么建议?
陈志武：收入分配中最大的问题是给政府那部分太高，预算内财政收入从1995到2010年增加了近10倍（去掉通胀因素后），而城镇居民的人均可支配收入才累计增长2倍多。那么，在社会个体之间，造成收入分配差距恶化、财富分配恶化的第一重要因素是权力在资源配置中的角色太大。当什么都由行政部门、权力部门控制，土地资源、金融资源、行业发展计划都由权力支配时，你有没有权力或关系就决定了你是否能发财，高收入的工作机会也靠关系才能得到，于是，权力关系成了收入分配、财富分配的第一要素。收入分配改革方案必须从这一点开始，从减少权力在机会分配中的作用开始，这是源头。否则，单纯从税法上改革只会带来更多的不公正，也会破坏经济发展的动力。
从宏观看，北京是中央政府所在地，所以是全国的权力中心;其次，省会城市是省内的最高权力中心，掌握省内的资源配置权;再往下就是地区市，是地区内的权力中心，等等。这是中国的权力金字塔结构。但是，这个权力金字塔结构也决定了中国社会方方面面的资源配置结构和机会结构：北京人均固定资产投资最高，其次是省会城市，再次是地区市，人均固定资产投资最少的是乡村;在医疗方面，北京是全国最好的，人均病床也最多，省会城市“第二好”，地区市“第三好”，等等;大学资源也如此，在北京的大学人均资源最高，省会城市次之，等等。
上世纪50年代初，北京未必是中国最高艺术中心、电影业中心、文化中心，但是在政府权力主导各类资源六十年后，中国各行各业形成了以北京为顶尖的金字塔结构，这不仅是不该有的畸形，而且给各地公民带来的机会不平等是显而易见的。凭什么生活在北京的公民就享受方方面面的全国最好，省会公民就享受方方面面的全省最好，包括收入机会和医疗机会?如果这些差距是自然的市场公平竞争形成的，也能接受;如果允许各地公民在北京、上海、省城、农村间自由迁徙并享受同样的福利待遇与机会，那或许也能接受;但基于行政权力和政府对资源的管制而人为形成的金字塔机会结构，同时又通过户籍制度进行社群隔离，就不能接受，因为这是基于权力的强制，是一种强加在全国公民身上的不平等秩序。这种秩序从根本上决定了收入分配、财富分配的严重不公。
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