非事业非企业的管理机构
绵阳公路收费的另一个奇怪之处，是绵阳所有的收费站，都由绵阳市高等级公路开发有限责任公司（以下简称高开司）管理。
这家于2003年由原绵阳市高等级公路管理处（以下简称高管处）改制而来的机构，本来是打算将现代企业制度引入交通管理体制，然而，现实中高开司却仍然采取收支两条线，收取的通行费全数上缴市财政，再由财政每年返还其中的25%以资运营；另一方面，高开司因在工商注册，又必须依法纳税，但其收入却早已上交财政。
对杜吉墨等收费站员工而言，他们失去的不只是事业身份，还有路政执法权。
上世纪90年代，杜吉墨等收费员人手一张四川省发放的“行政执法证”，之后，行政执法机构改革，只有路政稽察人员拥有“行政执法证”。2003年绵阳交通体制改革前，每个收费站至少有一名路政稽察员。
体制改革后，收费站的行政执法权被“缴械”，收归交通局公路管理处，但公路管理处属于行政管理机构，对高开司的收费业务仅负有行政管理职责，这就造成行政执法权高高在上，收费站执法权缺席的局面。
依照《收费公路管理条例》，杜吉墨们只有“拒绝放行”权，而没有“行政处罚”权。根据《行政处罚法》相关规定，只有行政机关和受委托的事业组织才能实施行政处罚权，企业没有实施行政处罚的权力。高开司的稽察大队路政支队只能协助执法，并没有单独的行政执法权。所以，绵阳的公路收费员，通常只是记录一下冲岗逃费者的车牌而已。
于是，2003年之后，冲岗逃费风气日盛。“冲卡逃费者发现了收费员的弱点，情况才越来越严重。”杜吉墨说。
绵阳市交通局政策法规科科长焦勇向《中国新闻周刊》表示，四川省内，绵阳的冲岗逃费现象较为严重。原因之一，便是绵阳高开司系四川唯一名义上的企业收费，尽管也上缴财政，但是群众难以理解，导致收费外部环境恶劣，冲岗逃费现象严重，收费员被打伤屡有发生，还发生过冲岗逃费车辆轧死收费员的事件。
“不要说群众不理解，连我们自己也不理解。”杜吉墨说。为绵阳高开司的身份问题，他连续四年致信致电咨询市、省及国家有关部门，始终得不到明确的解释。
收费站丑闻
发生在2007年的绵盐路白庙收费站集体卖假票丑闻，曾震动全国。
据报道，白庙收费站上至站长、副站长，下至票管员、收费员，20多名工作人员参与其中，向过站司机发放假收费票据，短短数月贪污过路费数万元。所得钱款的三分之一，由站长徐某和三个副站长分配。其他三分之二，由值班人员平分。
此案涉及人员众多，案情荒唐，但杜吉墨等高开司职工却认为这可能不是孤例。原因是：收费站员工收入太低。
虽然一度有传言收费公路系统工资高，但在杜吉墨等人的工资单上，扣除社保医保，发到手的每月只有1200到1800元，平均1500元左右。
与相邻地市比较，德阳市和绵阳市最低工资均为780元，德阳市公路收费员平均工资约3000元，相差1000元不止。
2003年，四川省搞了两个交通体制改革试点，绵阳和遂宁，遂宁的试点不成功，停滞了。结果绵阳先动，高管处改为高开司。
绵阳市把高开司的行政管理职能划归没有多少实权的交通局“公路收费管理处”，而高开司仍在事实上执行政府还贷公路的收费工作。失去事业编制的高开司职工，仍在从事行政事业性收费。
这次改革，让杜吉墨等279人失去了事业编制。但在改革过程中，未按照通行做法对职工进行买断和补偿，引发员工不满。
当事业单位职工开始按绩效涨工资，高开司的员工不能享受同等待遇。同时，高开司实际并非按照现代企业制度运行的企业，收取的通行费全数上缴市财政，再由财政每年返还其中的20%~25%以资运营。高开司员工不能像企业员工一样，从公司效益增长中受益。
用杜吉墨的话来讲，“从事行政事业性收费的工作，却无法享受事业单位待遇；名义上是企业，也享受不到企业效益增长的好处。”
高开司职工的心理不平衡，反映到工作上，就是人心涣散，没有积极性。个别收费员甚至打起利用收费站牟私利的主意。对伪造月票或月票过期者，视对方“懂不懂表示”自行掌握罚款尺度。
就在今年2月21日，一位绵阳车主行经丰谷收费站时，见前面一辆小汽车使用伪造月票被拦下，收费员说至少要罚500元，不然就扣车。车主往收费员口袋里塞了100元，收费员未推辞，最后仅罚款36元了事。
治乱之策
绵阳收费公路之乱，究其原因，首先是公路收费站多、收费偏高。《中国新闻周刊》采访过的多位政府官员对此解释：这个收费标准是经省物价局核准的，是合法的。
但据内部人士说，其实际原因，是由于中央、地方财政均无拨款，修路全靠银行贷款。据绵阳市交通局政策法规科科长焦勇介绍，目前绵阳市区内每年收取的通行费还不足以还本付息。绵阳市高开司的债务总额为已达23.6亿元，尚不包括2008年地震后被减免的部分。2010年，经协调后仍必须归还的到期贷款达1.3亿元，利息1.5亿元，但当年通行费收入仅1.8亿。
另一方面，2003年的交通局体制改革也留下了诸多问题，最致命的是与现行政策法规不相符。
2003年绵阳交通体制改革完成，原属事业编制的高管处改为高开司，承担政府还贷公路的收费职能，这在当时并不存在问题。
但2004年11月1日开始施行的《收费公路管理条例》明确规定，“建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织。”高开司却非“不以营利为目的的法人组织”，而是一家以利润最大化为目标的企业。
现任绵阳市劳动和社保局副局长的田从科，2003年任职于绵阳市委机构编制委员会办公室，见证了那次改革的始末。
田从科向《中国新闻周刊》表示，2003年改革的大方向没有错，“错的是改革时机，改革超前了”。事后他总结教训，一是自下而上改革阻力大；二是缺乏政策配套。
多年来，绵阳也在苦思对策。
焦勇对《中国新闻周刊》表示，恢复高开司员工的事业身份，不太可能实施。但提高员工的工资和福利待遇，却是现实可行的，市里也一直在这么做。同时，他主张把收费职能从高开司剥离，成立符合《公路收费管理条例》的非营利性质的“收费中心”，接管行政事业性收费职能，解决高开司“事业不像事业、企业不像企业”的尴尬。
另一方面，他主张将高开司从国资委的绵投控股公司剥离出来，成为独立的投融资平台，独立承担交通基础设施建设。
当前国家清理整顿公路收费，被视为整顿绵阳交通秩序的契机。焦勇表示，为整顿公路收费秩序，一方面要加强法律法规宣传，重罚冲卡逃费；另一方面，将逐渐缩减绵阳的收费公路规模，规范政府还贷二级公路收费。目前全市已经撤并整合收费站点12个，人员减少了三分之一。 ★
0.5元/公里，中国现行公路平均收费标准究竟是如何计算出来的
收费公路究竟是如何定价的？
“这是个很复杂的问题。”交通部规划设计院副总工程师徐丽回答说。
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