海洋局开放无人岛开发权 6000岛屿未来引关注

六千无人岛的未来

一旦各部门感觉利益不大时，就没人管了，无居民海岛特有的资源被破坏掉了

由喧哗渐归沉寂的无人岛开发再次为公众瞩目。2008年岁末，国家海洋局出台了旨在拉动内需的“海十条”政策：“单位和个人可以按照规划开发利用无居民海岛，鼓励外资和社会资金参与无居民海岛的开发利用活动”。

这是中国自2003年出台《无居民海岛保护与利用管理规定》，向民间开放6000多个无居民岛使用权后的又一高级别政策文件。被地方政府冻结的“无人岛”开发再次步入融冰之旅。

无人岛开发第一波

2008年8月，温州传出为辖区内的“398”个无人岛招募岛主的消息。

正当媒体纷纷转载这则消息之时，温州有关方面却对外澄清说：此举相当于工作调研，主要目的是了解社会各界对于无居民海岛的开发意向。

相比5年之前，无人岛开发倍显寂静。

2003年7月1日，由国家海洋局、民政部、总参谋部联合发布的《无居民海岛保护与利用管理规定》正式实施，首次明确提出无居民海岛属国家所有，允许个人或机构履行申请审批程序后开发利用无人岛，租用期最长为50年。

在漫长海岸线上珍珠般散落其中的上万个岛屿，其神秘的面纱自此向大众撩开。按照相关标准，有6763个无人岛将向公众开放。

少则10万，多则上亿，大量资金迅速向各沿海省份的无人岛集结，新加坡一家投资公司准备花4亿开发浙江舟山的徐公岛，一名台商则投资3亿元开发广东太白县放鸡岛。

海岛数量占全国40%的浙江，更是在这场资本聚集过程中拔得头筹，一些沿海县市通过媒体招徕开发的无人岛数量，一次往往都在几百个。公开报道显示，仅2005年，舟山市吸引的社会资金累计达30亿元。

水深、流缓、避风??舟山的无人岛具有港、鱼、景的资源优势。同时岛上的水电路基础设施齐全，“大岛建、小岛迁”，舟山的一些无人岛实际以前都有居民。一些无人岛离大岛很近，补给方便。这些优势都比较吸引投资者。

在温州，2004年，陈晓娴成了第一位“女岛主”，成为民间最为著名的无人岛开发人士。当时，洞头县开辟了无人岛开发“绿色通道”。陈晓娴和朋友出资成立的洞头海洋生态开发有限公司和旅游局签订了一个5年期协议。

管理乱象后的冻结

在最火热的2005年，事态发生了转折。当年，浙江省政府下发了《关于加强无居民海岛管理工作的通知》：今后，无居民海岛开发利用项目必须报省政府批准。

瞬间，无人岛开发从喧哗归于沉寂。通知成了 “叫停令”。两年后，浙江省人民政府干脆宣布：暂停审批无居民海岛开发项目。

浙江省海洋与渔业管理局一位官员对本刊记者说，无人岛开发遭遇冻结的主要原因是，开发中出现了混乱。

而广东省海洋与渔业管理局一位不愿具名人士接受本刊记者采访时说，混乱的原因是“管理于法无据”。2003年的规定虽然把无居民海岛管理的职能给了国家海洋局，但海岛的土地是国家的，属于国土部门管理，环境方面要按环保法来管理；矿产资源又归矿产部门管理?

由于缺乏统一规划，多头管理之下，无人岛的使用权和承包权，不仅各市县政府有审批权，就连乡政府都有审批权；有的根本没有经过批准，还有一些开发项目则由所在的村向个人或集体发包或以租赁形式开发，大部分没有批文。

许多开发则是无序、无度、无偿的。有些投资商为了牟取暴利，开山炸岛，造成无居民海岛数量减少；有的滥砍乱伐海岛森林，乱采岛礁，造成海岛环境恶化；有的过度捕捞导致渔业衰退；一些地方为了增加当地的财政收入，随意将一些岛屿租赁出去，使一些珍稀物种和候鸟迁地的无人岛特有资源遭到破坏；一些盲目上马的工程，由于资金紧张而搁置，无人岛上出现烂尾工程。

“交叉管理，大家都认为可以管的时候都来管，一旦各部门管理感觉利益不大时，就没人管了，无居民海岛特有的资源被破坏掉了。”前述广东省海洋局人士说。

浙江省海洋局海域处官员也认同这个观点，缺乏统一有效的综合管理，浙江省的无居民海岛管理职权分散在多个部门、多个行业和各县市区，因此在管理的过程中往往出现“缺乏管理手段、管理成本太大”等障碍。

浙江省发展规划研究院处长周世锋及其同事正在做全省的无居民海岛保护和利用总体规划。调研中，他发现浙江无人岛“总的趋势是不断减少，数量和1990年相比，减少了几百个”。而福建省2006年对全省海岛资源的调查显示，15 年间，境内无居民海岛减少了111个。港口建设中的填海造地、海水养殖实施的连岛等是海岛消失的原因。