纠结的双重国籍问题

　　近年双重国籍成为社会焦点问题，今年两会上全国政协委员叶建农再次针对这个问题谏言，引发热议。

　　叶建农的意思是，现在出国不用注销户口，有很多人一会这个护照，一会那个护照，两边闷声大发财，他建议要么承认双重国籍，要么堵死“两头吃”的“潜规则”现象。

　　按照中国大陆的国籍法(港澳台例外)，不承认双重国籍，如中国人加入外国籍，则自动丧失中国国籍。改革开放前普通公民极少出国，因私常驻国外的人寥寥无几，问题并不突出；改革开放初期，出国时间较长者以留学生为主，就出台了稍严格的管理办法，规定公民出境1年以上，要注销户口，临时出国1年以内，只办理出国登记。

　　进入两千年，中国人因各种事由常住国外的数量日益庞大，另外就是要在中外之间来回跑的人越来越多，原来的管理办法已显老旧。公安部2003年出台了个便民措施，取消出境1年以上人员注销户口的规定，但是根据《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》规定，赴国外定居者，仍需注销户口。

　　可有些中国人获得外国国籍后(主要是西方国家)，入籍国往往默认双重国籍，手头持有的中国护照和身份证又未过期，出于多种原因就不履行注销中国户口的程序，中国官方无从知晓个人的具体情况，就变成了“两头吃”。

　　这样做的最大好处是什么？众所周知，中国大陆的护照很不好用，免签国家少，去发达国家被拒签机率高，常在国际间因私往来的人有深刻而痛苦的体会。获得欧美国家国籍，护照基本能通行全球，国际间出行方便，而且可享受到优良的教育、医疗等福利。

　　既然如此，放弃中国国籍，注销户口又有何割舍不下的呢？当了“外国佬”，在中国生活与出行要受到诸多管制，相当不便。比如说，按照《外国人管理法细则》，你这个“外国佬”回你爸妈家住下，他们是中国居民，按规定你得在抵达后24小时内，到当地公安机关申报填表。

　　“外国佬”若在国内找工作或携未成年子女居住，那程序就更复杂了，碰上奥运、两会之类的重要日子，签证期限还得缩短，碰巧赶上过期，轻则罚款，重则拘留。

　　对于那些拿到外国护照又要常在中国活动的人士是个头疼问题，入籍外国却不履行注销户口程序者多为此类人。

　　“两头吃”按现行中国法律当然是“违法”的，有种观点认为，就算没被逮住，等中国身份证和护照到期无法更新，最终仍要享受“外国人管理法”的待遇;其实这可说不好，要看官方的管理办法与技术了，目前来看，无特别有效的堵住“两头吃”的手段。

　　根据据凤凰网的民调，70.1%的人赞同中国承认双重国籍，27.6%的人反对;49%的人认为承认双重国籍可增强国家认同感，扩大中国影响力，27.3%的人认为可吸引海外人才、资本回流;可是又有65.5%的人认为承认双重国国籍可能制造违法和寻租的空间，14.4%的人认为实际操作困难，可能造成管理上的混乱。

　　大多数人都赞同双重国籍，但为何迟迟难以根本解决，这其中有极复杂的历史背景和国情方面的苦衷，官民都不容易。

　　今天中国全境的两岸三地有奇特的差异。大陆不承认双重国籍，但有“违法”却不能管理的“两头吃”现象。台湾沿用民国时代的国籍法，有限制承认双重国籍，只是对一定级别的公职人员规定必须是“中华民国”国籍，这个规矩倒是与国际接轨。

　　港澳以前沿用英葡法律，承认双重国籍，回归时这成为敏感问题，现在澳门仍有十余万人，香港有几十万人持有外国护照。中央政府采取了“变相承认”的办法，通过全国人大释法，名义上仍坚持不承认双重国籍，但却规定已有英葡两国身份证件或旅行证件者，仍可使用该证件前往其它国家及地区，也享有特区公民的权利，只是在中国境内不享有英葡两国公民的领事保护权。

　　由于葡萄牙不如英国牛气，加上已有收回香港的经验，对澳门的规定貌似稍严厉那么一点点，多了这么一条：凡具有中国血统但又具有葡萄牙血统的澳门特别行政区居民，可根据本人意愿，选择中华人民共和国国籍或葡萄牙共和国国籍。确定其中一种国籍，即不具有另一种国籍。上述澳门特别行政区居民，在选择国籍之前，享有澳门特别行政区基本法规定的权利，但受国籍限制的权利除外。

　　这样看来，好像大陆的“两头吃”比港澳的双重国籍同胞还要牛，鉴于大陆特殊国情，不同场合采用不同身份获取便利，一旦遇到什么事儿，身份暴露，还享有领事保护权，这方面又无明确法律规定，倒可能比真正承认双重国籍更容易制造违法与寻租空间。

　　国籍观念和管理手段起源于西方，伴随着民族国家形成及民族主义兴起而产生。自清朝到现在中国共有过四部国籍法：1909年的《大清国籍条例》，北洋政府1912年公布的中华民国《国籍法》，国民政府1929年修正后公布的中华民国《国籍法》，1980年颁布的《中华人民共和国国籍法》。

　　对于因出生而获得国籍的方式，一般有血统主义(也称属人主义)、属地主义和两者兼具的混合主义三种，目前世界上第二种和第三种是主流。1949年前的三部国籍法有个共同点，即“以血统主义为重，辅以属地主义”，哪怕旅居国外已几代，只要你有中国血统，都可拥有中国国籍，当然也未反对双重国籍。

　　19世纪下半叶起，属地主义原则在西方的国籍立法中渐占优势，而东南亚华侨最多，这些地区多为西方殖民地，中国的国籍立法思维，带有与西方抗衡，强化民族和国家认同的意味，体现强烈的民族主义色彩。当时东南亚除泰国外无独立国家，冲突尚不明显，二战后东南亚各国纷纷独立，当地民族主义勃兴，加上华人掌控着当地经济，中国政权变更和冷战兴起等因素，一千多万东南来华人的身份相当尴尬，国籍问题成为头等敏感大事。

　　中华人民共和国建立之初，实行外交一边倒向苏联的政策，建交国家不多;斯大林去逝后，赫鲁晓夫采取了与西方和缓的政策，北京亦开始实施外交突围，主要从第三世界国家入手，用了“三件法宝”：一是边界谈判，二是经济援助，另外就是解决双重国籍问题。

　　但解决国籍问题的深意远不止外交突破，还有两个重要方面常为人们所忽视：1、加强与国民党的斗争，东南亚南主流侨社一向亲国民党，很多华侨还保留“中华民国”国籍，解决国籍问题有助于从国民党手中争得侨务主动权，打击侨社的国民党力量。2、中国共产党承担着指导东南亚各国共产党的任务，解决国籍问题能降低东南亚各民族和政府的警惕情绪，为当地共产党营造良好的生存环境，这是中苏两党达成的共识。

　　东南亚国家担心“国际共产集团”颠覆本国，华人又是当地最强势的少数族裔，解决华人“效忠与归化”问题亦十分迫切。印尼有两百万华仍保留中国国籍的华侨，独立后即出台国籍法令，规定只要两年内不声明脱离中国国籍，即“被动”成为印尼公民。

　　中华人民共和国政府决定先与最早建交的印尼共同解决这个问题。1955年亚非会议期间，周恩来与印尼在万隆签署《中华人民共和国和印度尼西亚共和国关于双重国籍问题的条约》，中国政府正式放弃以前的血统主义原则，华人必须在中华人民共和国与印尼国籍之间择其一，并且条约之精神及此后的中国政府态度，均倾向于鼓励华人选择印尼国籍并效忠所在国政府。

　　东南亚华人80%为第二代或第三代，大部分去不了台湾也回不了大陆，部分华人因政治倾向又不愿拿中华人民人共和国国籍，所以大量华人在那个时候“选择”了“归化”。

　　直到1980年，中华人民共和国才正式颁布了《国籍法》，再次明确规定不承认中国公民具有双重国籍。所以今天仍有不少学者认为，若中国承认双重国籍，可能引起东南亚国家恐慌，也不利于当地华人之处境。不过话说回来，东南亚国家亦不承认双重国籍，当地华人欲取得两边国籍，光靠一方的改变是无用的。

　　全世界目前明确承认双重国籍的国家仍不占主流，很多顶多是默认，默认非常微秒，逐渐成为趋势，如美国，采取了模糊处理办法，未明确承认或反对，只是不鼓励、不追究美国公民获取外国国籍。

　　由于明确反对双重国籍，在日益全球化的今日的确不利于人才、资金的流动与吸纳。2003年公安部“便民措施”的出台，其实也可以理解为是一种变通，但中国完全应该修改和完善《国籍法》，针对海外不同地区居住的华人，有限度地承认双重国籍，解决好这个问题。（作者：段宇宏 媒体人）