中国政商关系30年来仍停在丛林时代:规则缺失

　　1987年3月的《政府工作报告》，将实行多种形式的承包经营责任制，作为调整政企关系的主要形式。当年召开的中共十三大报告指出：“实行所有权与经营权分离，把经营权真正交给企业，理顺企业所有者、经营者和生产者的关系，……是建立有计划商品经济体制的内在要求。……目前实行的承包、租赁等多种形式的经营责任制，是实行两权分离的有益探索，应当在实践中不断改革和完善。”

　　承包制的原则，是“包死基数、确保上缴、超收多留、欠收自补”，以经营合同的形式，规范政府与企业的责、权、利关系。自晚清开始中国现代化进程以来，一个多世纪中，这是第一次大规模的以契约方式试图规范政、商之间的权利义务关系。

　　但是，承包制下，政府对企业监管的动力不足，容易导致失职；经营者短期行为严重，不利于长远利益，承包制迅速显出疲态。1990年，第一期承包制到期以后，虽然政府与大多数国有企业仍维持了承包制的形式，但多数改成“一年一定”的滚动式承包。

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　　1984年，中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出个体经济“是和社会主义公有制相联系的，是社会主义经济必要的有益的补充”；“坚持多种经济形式和经营方式的共同发展，是我们长期的方针，是社会主义前进的需要”；“利用外资，吸引外商来我国举办合资经营企业、合作经营企业和独资企业，也是对我国社会主义经济必要的有益的补充。”

　　这一年，诞生了大量民营公司，其中有不少日后的重量级企业，因此，被普遍称为中国现代公司元年。

　　不过，这一时期的民营企业不少是以特殊的变通方式出现的。

　　一是乡镇企业。1984年中央1号文件提出，在兴办社队企业的同时，鼓励农民个人兴办或联合兴办各类企业。同年3月，在《关于开创社会企业新局面的报告》中，社队企业被改名为乡镇企业，明确乡镇企业由社办、队办变为乡办、村办、联产办、户办，这等于是为私营经济开了绿灯。不过，大量的私营企业还是小心翼翼地戴上了集体企业的“红帽子”，这为日后的产权纷争埋下了祸根。

　　二是外资企业。1983年，国务院召开第一次利用外资工作会议，进一步放宽了吸引外资的政策。

　　这些被统称为“非公有制经济”，1987年的中共十三大报告是如此阐述的：“私营经济一定程度的发展有利于促进生产，活跃市场，扩大就业，更好地满足人民多方面的生活需求，是公有制经济必要的和有益的补充。”

　　对私营经济地位的认可，也写进了1988年修订的宪法，并在此后的中共全会上不断被强调，私营企业开始登堂入室，在国民经济中发挥重要的作用。

　　政府与私营经济的政商关系，即便在台面上，也曾经出现波折。1989~1992年期间，受特殊政治气候的影响，私营经济一度出现了政治地位不稳的倾向，直到邓小平以南巡讲话的特殊方式力挽狂澜。

　　而在台面下，私营企业与政府、确切地说是与政府中掌握权力的官员们，开始了大规模的“勾兑”。在“经济人理性”的驱动下，政商关系中钱权交易、官商勾结的负面表现，日趋普遍。

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　　东方风来满眼春。1992年，邓小平南巡讲话拉动全国改革提速，经济规模迅速扩大的同时，不同性质企业的构成也在发生巨大的变化。

　　作为主流和主力的国企，改革的目标修订为建立现代企业制度。

　　同时，实行“抓大放小”，即国家集中力量重点支持少数关系国计民生的国有大企业和企业集团，增强其在国内外两个市场的竞争力。而对数量众多的国有中小型企业，特别是国有小型企业，实施放开搞活，允许其以不同改制形式转变为非国有企业。

　　“转变政府职能，建立现代企业制度”，已经触及到了政商关系的核心：政商关系的焦点，不仅仅是利益如何分配，而是如何清晰划定政府的权力边界。实践表明，这一轮涉及深水区的改革进展并不顺利：

　　一方面是“慢”，在百户试点企业中，80%以上选择了国有独资公司的形式；大多数试点企业的公司治理结构极不规范；组建全行业性的控股公司使下属企业的自主权被上收，造成严重的行业性垄断；企业办社会包袱、富余人员包袱没有解除；政府机构改革不彻底，政府仍然用管理国有企业的老办法管理改制后的企业。

　　另一方面是“乱”，在这个过程中，国有资产流失严重。

　　地方层面上的政商关系，也在发生根本性的改变。一方面，随着地方国有企业和集体企业改革加速，地方政府和地方企业之间的关系进一步淡化；另一方面，私有经济和外资经济强势崛起，客观上倒逼地方政府心不甘情不愿地调整自身定位，从主导经济的主角回归到招商引资搭台的配角。中央-地方博弈同样受到影响，为确保中央财政收入，中央政府加大了直接征税的力度，“分税制”在此时应运而生。

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　　2003年国资委的出现，应该是围绕国有企业的政商关系发展的标志之一。

　　国资委的设立，就是为了实现政府公共管理职能与国有资产出资人职能相分离，解决由于出资人缺位而导致的国有企业多头管理但却无人负责的问题。此前一年，中共十六大提出：“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”

　　竞争性领域的大量原国有企业，通过各种形式，转为私营企业或混合型的股份制企业。其中，国企管理层收购（MBO）引起舆论的激烈争辩，一批经济学家担心在当前法律缺位条件下所进行的“国有企业民营化”的产权改革，无法避免国有资产流入到私人口袋的命运。这场引人瞩目的争议，反映了政商关系已经走到了涉及根本的瓶颈。

　　至于非公经济，在2002年的中共十六大报告中，终于获得了与公有制经济完全平等的地位：“毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。”

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　　无论在国有企业的改革，还是私营经济的发展，本应逐渐被限制权力的“政”，却表现得更为活跃。尤其在房地产行业，实行了分税制之后的地方政府，俨然成为最大的地产商，而中央政府则在飘忽不定的“宏观调控”中摇摆，这些都在客观上为地方、部门提供了巨大的寻租空间。

　　改革35年，从1984年的“公司元年”开始算，也有30年的历史，中国的政商关系，却依然停留在丛林时代，直接表现为反腐败的形势极其严峻。其实，在腐败与反腐败的拉锯战背后，是“政治制度化”的缺位在政商关系中的体现，正如亨廷顿所言：“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一种表征。”

　　“丛林”最大的特点，就是规则的缺失，这既赋予了“狼群”极大的红利空间，也同样造成了极大的风险——没有任何一头狼是绝对安全的。乐观地看，这种不安全感，或许正是推动规则完善的最大压力与动力。

　　只是，如何将这种压力与动力转换出来呢？这正是下一轮改革的重点与难点所在，也正是中共十八届三中、四中全会备受期待的原因所在。