最吸引外国人居住中国第3 是时候成立移民局了

　　国家的竞争归根到底是人才的竞争，执政党曾提出，“广纳天下英才为我所用”，这里的英才就包括外籍人才。如何构筑一个有吸引力的移民和绿卡制度，中国在这方面还有很长的路要走，其中最重要的是，改善国内的制度环境。

　　最近几年，移民成为一个关注度颇高的话题。据说能够出去的基本出去了，剩下的就是出不去的了。不管这有多少真实性，但从朋友熟人的接触来看，许多人的确把移民当作首要目标。

　　不过，移民是双向的，有人想出去，也就有人想进来。据说在各种调查中，中国都成为最吸引外国人居住的目的国之一。比如， 英国汇丰集团《外派人员调查报告2014》就显示，在“最吸引外籍人士居住的国家或地区”排名中，中国总体排名位列第三，仅次于瑞士和新加坡，超过了美国、日本、法国和英国等发达国家。很多人可能想不明白，怎么外国人还真把中国当香饽饽看待？

　　当然，这里的外派人员不等于移民，但也从一个方面说明，至少对这部分人来说，中国确实具有一定的吸引力。其实，这也可从少儿英语培训机构的火爆得到印证。现在在大城市，各种培训班最火的可能要算少儿英语培训了，而这类培训机构，无一例外请的都是外教。我小孩上的英语培训学校，就招了好多英语外教，他们有的在中国一呆就是几年。

　　但是，比起最吸引外籍人士居住国的排名来，要拿中国的绿卡可就不那么容易了。许多人都感叹美国的绿卡难拿，其实中国的绿卡比美国的难拿多了，差不多是世界上最难拿到绿卡的国家。统计显示，直到2013年，取得中国绿卡的外籍人士及家属加在一起才4900多人，而大部分还是早年从大陆出去的留学人员。

　　中国绿卡难拿的主要原因是中国没有建立一个真正的类似其他国家的绿卡制度。中国在2004年出台过一个绿卡制度，但适用对象主要是四种人，即在华工作的外籍高层人才、在中国有较高数额直接投资的外籍投资个人、对中国有重大突出贡献或国家特别需要的人员，以及需要家庭团聚的外籍人员。之所以把绿卡门槛设得这么高，大概与以下三方面因素有关：一是作为人口大国，以往中国的人力资源相对丰富，与既有社会发展需要相匹配；二是此前经济社会发展水平不高，对海外人才缺乏足够吸引力；三是中国特殊的政治制度，也有碍于人才的引进。故中国一直把对外开放的重点放在引资而非引智上。

　　人才的重要性自不待言，在目前的全球化2.0时代，每个国家都在用各种方式抢人才，尤其是高级人才，中国过去把绿卡对象侧重于高端人才，自然也符合这一趋势，但如今，上述几个因素都在改变，一方面，中国的人口红利正在逐渐消失，开始面临人力资源和人才的不足；另一方面，随着中国成为全球第二大经济体，大幅度地改善了人才的硬环境，尤其物质生活条件有显著提高，从而对人才的吸引力大大增强。特别是在金融危机后，中国对人才吸引力的优势变得突出起来。还有就是，中国在进入更高水平国际竞争平台后，多领域的顶尖优秀人才开始供不应求。

　　移民作为一种引进外国人才、改善国内人才结构的重要手段，世界上绝大多数国家都建立了移民和绿卡制度，做得最成功的自然是欧美国家尤其是美国。与它们相比，中国在这方面的差距就非常显著。统计显示，当下在华居住外籍人员占全国人口之比仅为0.06%，属全世界最低水平一档，远低于发达国家和地区的平均水平10.8%，低于世界平均水平3.2%，甚至低于发展中国家的平均水平1.6%和最不发达国家的平均水平1.2%。这或许有中国人口基数大的因素，但另据联合国估计，2013年在华境内居住的外籍人员共84.85万人，境外来华工作的专家有61.2万人次，近十多年来在华居住的外籍人士年均增长率为3.9%，仅比1990~2000年的3.0%提高不到一个百分点。与此同时，中国近年流失的顶尖人才数量依然居世界首位，如科学和工程领域滞留率平均达87％，而这些人才多半滞留在发达国家，特别是美国，所以和发达国家的人才引进相比，差距不是一个数量级的。

　　正如前面分析的，这是一个多种因素综合作用的结果。但也说明中国必须亟待推出自己的移民和绿卡制度，以缩小和发达国家的“人才赤字”和“移民赤字”。客观而言，中国不是不重视人才，执政党亲自抓人才的培训、规划和引进，每年都要输送大批官员到美国、新加坡等地学习，如今在政府的各个部门，尤其是专业部门，海归人才不少。而在海外人才入境、签证、居留、绿卡、入籍等方面，近年的政策也有了一些改变，但实事求是地说，改变的不是很大，步伐还不是很快，还需要进一步解放思想。特别是，在经济进入新常态后，为发展的转型升级和创新战略服务，人才进入到了新的竞争平台，需要加快人才引进的步伐。

　　中国要建立有效的移民制度，诚如专家言，需推进三方面变革：一是从政府主导向市场主导转变；二是从依靠红头文件向依靠法律法规转变；三是着力构建软硬件环境。换言之，引进什么人才、引进多少人才、何时引进人才，需要由市场决定，政府要做的是营造吸引人才的制度环境，完善和落实相关权利规定，发挥好监管和服务职能，如优化科研投入，完善科研管理体制；遏制学术腐败、营造自由的学术氛围；解决“海归”人才社保等实际问题，而以往依靠部门规章吸引人才的传统做法，已不能适应今天的人才竞争环境。

　　因为绿卡制度的核心不外乎是“国民待遇”。按国际通行的做法，持有绿卡的人除不能享有当地公民的选举权和被选举权之外，在其他方面，比如在就业、入学、住房、出入境、各种社会保险和福利等方面，都享有同当地公民同等的权利。外国人在中国取得永久居留资格以后，凡是中国法律所赋予的权利他应该都享有，当然，所赋予的义务他也必须履行。

　　中国政府现在已经意识到了这一点，开始在构筑和推出自己的移民和绿卡制度。在前不久发布的“关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见”中，提出要实行更具竞争力的人才吸引制度，包括规范和放宽“外国人永久居留证”制度，探索技术移民制度，给创新人才以同等待遇，以及高端人才、首席科学家引进机制等。最近，公安部又决定扩大申请在华永久居留外国人工作单位范围，凡是在国家认定企业技术中心、国家工程技术研究中心、外商投资研发中心等7类企业、事业单位，具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇，已连续任职满四年、四年内在中国累计居留不少于三年且纳税记录良好的外国人，可向工作所在地设区的市级人民政府公安机关出入境管理部门申请在华永久居留。

　　需要指出的是，随着绿卡制度的放宽，中国是时候建立移民局了，以统领移民工作。

　　国家的竞争归根到底是人才的竞争，执政党曾提出，“广纳天下英才为我所用”，这里的英才就包括外籍人才。如何构筑一个有吸引力的移民和绿卡制度，中国在这方面还有很长的路要走，其中最重要的是，改善国内的制度环境。（邓聿文）