中国到底有几个“超大城市”?两个达标 两个勉强

　　11月20日，国务院发布了关于调整城市规模划分标准的通知，对中国城市分类进行了重大调整。如何理解这个通知?根据这个通知，到底哪些城市是“特大城市”?又有哪些城市跻身“超大城市”?

　　本次国务院的城市规模调整，明确将所有城市分为五类七档。

　　旧标准中，人口超过100万就是“特大城市”，修改后的标准明显提高许多。这一标准高到什么程度?超乎你的想象。

　　根据新标准，中国的超大城市不超过4个，特大城市的数量同样不超过10个。

　　哪些城市是新标准下的超大城市?

　　有媒体分析说，目前中国城区人口超过1000万的城市有北京、上海、广州、深圳、重庆、天津六个城市，还有的分析说武汉市人口也超过了1000万，所以这七个城市都是“超大城市”。

　　这种说法显然是不准确的。

　　据智谷趋势研究中心分析，根据新标准，北京、上海两个城市铁定进入“超大城市”行列。而广州、深圳可能勉强够得到“超大城市”的门槛，至于天津、重庆、武汉等，离“超大城市”差得远。

　　而在“特大城市”方面，符合“城区人口”在500万到1000万之间的城市，最多也只有天津、武汉、重庆、成都、沈阳、南京、杭州这几个城市而已。

　　“城区人口”并不能和城市辖区的人口划等号。把一个城市所有的“区”的人口统计数字简单相加，就认定为这是该城市的“城区人口”，完全扭曲了国务院的原意。

　　智谷趋势研究中心统计了全国656个“市”和部分区(如广东顺德等)的人口数据。根据第六次人口普查数据，其中有6个城市的市辖区人口超过 1000万，10个城市的市辖区人口超过500万，21个城市市辖区人口在300万到500万之间，164个地级市市辖区(或县级市)人口在100万以上。如果说“辖区人口”等同于国务院标准中的城区人口，中国的六百多个城市中有201个是“100万以上人口的大城市”。

　　如果这种算法成立，不设区、县，只设镇、街的东莞市，辖区人口多达八百余万，比南京、成都等省会城市的市辖区人口总数还要多;汕头市市辖区的人口达到五百多万，比西安市还要多。照此逻辑，东莞、汕头都成了特大城市，而且比南京、成都等省会城市还要“大”，这显然是违反人们的常识的。

　　其实，国务院的通知对于城区人口有非常明确的定义。城区是指在“市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域”。

　　这里提到“居民委员会”。这个表述非常重要。居民委员会一般设置在城市国有土地上，而目前很多市辖区里仍然存在农村地带及村委会，这些是不能算作“城区”的。

　　许多城市为了盲目做大规模，大规模地“撤县设区”、“撤市设区”，但是设区之后，这些区域的城镇化率未必有大的提高，这些区域仍然还有大量农地，保留着村委会的建制，根据国务院的标准，这些地方并不属于“城区”。

　　另外一点值得注意的是，通知明确指，“城区是区、市政府驻地实际建设连接到的区域”。也就是说，一个城市的“城区人口”，只包括其中心城区人口和其周边已“撤市设区”、“撤县设区”的卫星城的城镇人口，仅以北京昌平区为例，城北街道、城南街道、东小口街道、回龙观镇等城镇地区的人口算作北京市的 “城区人口”，长岭镇、兴寿镇等远郊镇的大部地区是不能算成北京“城区人口”的。

　　大致说来，一个城市的“城区人口”，相当于“城市辖区人口*城市辖区平均城镇化率”，除非一个城市市辖区的城镇化水平达到100%，“城区人口”才可能和“辖区人口”相等。目前，全国除了深圳市以外，尚无任何一个市辖区城镇化率达到100%的城市，也就是说，绝大多数城市的“城区人口”，都是一个比市辖区人口数更小的数字。7

　　在不少地方媒体的报道中，将一个城市跻身“特大城市”或者“超大城市”作为“喜讯”，其实没有准确理解国务院本次调整城市规模等级的真实意图。

　　过去100万以上人口都作为“特大城市”，现在国务院现在把100万以上人口的城市定位分为四类。相较于三中全会“100万到500万是大城市”、“500万以上是特大城市”的概念，进一步做了一些细化，就是为了更具有针对性地出台涉及城市的政策。

　　客观来说，北京、上海两市的城区人口，和广州、深圳都不在一个数量级上。根据第六次人口普查公报，北京、上海两市仅“中心城区”的人口数量就远远超过了1000万，这还不算各种卫星城和新区，而广州、深圳两市“城区人口”即使超过1000万，也有大量的人口数是城市新区贡献的，“六普”广州中心城区人口不足800万，而深圳“关内”(原深圳特区范围)的人口还不足500万。加之北京、上海两市本身的资源集聚和户籍特权等因素，京沪两市的人口压力远远超过其他城市。

　　可以预见，广深两市不管最终是否纳入“超大城市”范围之内，都不改变“超大城市”这个标准很大程度上为京沪“量身定制”的事实，至于天津、重庆、武汉之类，根本不需要跟着凑这个热闹，什么“超大城市”，和这几个城市压根儿没任何关系。

　　最高层早就明确，要“严格控制”“特大城市”人口，制定出“超大城市”这个标准，除了需要相关城市在市政公用设施建设上提高标准，增强城市的综合服务能力以外，实际上是给这些城市下了一个比“特大城市”更严的“人口控制”紧箍咒。三中全会之后，外界一度根据三中全会《决定》和《国家新型城镇化规划》的文本，认为重庆、武汉、成都等城市也可能会实施和“一线城市”一样严格的户籍准入，实际上从这次调整标准来看，国务院用心良苦就是要把“二线城市” 和“一线城市”区别对待，未来到“二线城市”落户还会比到京沪容易得多。8

　　国务院严苛的标准，将全国98%以上的城市排除在“特大城市”之外，这实际上反映出了新一届领导层的“城镇化思路”，就是要把城区人口100万到500万之间的城市做大做强，让这些城市分流少数“特大城市”的压力，让更多的人口从盯紧“一线城市”，转向落户城区人口100万到500万之间，尤其是300万到500万之间的“Ⅰ型大城市”。这些城市相较于“特大城市”，在外来人口落户等方面，限制将会松得多。

　　换言之，那些从“特大城市”降等为“大城市”的城市，并不是这次标准调整的“失败者”，还可能在未来实现比“特大城市”更快速的扩张和增长，“因祸得福”也大有可能。(完)

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