彭真要求实行基层直接选举:决不能把人民当阿斗

　　【核心提示】正是在30年前的1979年12月27日，彭真同志在全国选举试点工作会议的讲话中指出：实行基层直接选举，让人民实际当家作主，“决不能把人民当阿斗”。

　　摘自《民主与法制》2009年09期，作者：蔡定剑

　　《民主与法制》的刊名是彭真同志题写的。在《民主与法制》创刊30周年之际，本刊特邀曾长期在全国人大常委会工作的中国政法大学蔡定剑教授撰写此文，缅怀彭真同志的民主思想，以为纪念。正是在30年前的1979年12月27日，彭真同志在全国选举试点工作会议的讲话中指出：实行基层直接选举，让人民实际当家作主，“决不能把人民当阿斗”。

　　1987年4月，我到全国人大常委会研究室工作不久，就接受了一项重要的立法调研任务。根据彭真委员长的指示，研究室的领导交待我带一个小组就《村民委员会组织法(草案)》立法的可行性进行调研。由此我开始了解到，彭真同志对《村民委员会组织法》付出了很大心血。是人民群众创造历史而不是英雄人物创造历史，但重要的历史人物往往在重要的历史时刻起到了重要的历史作用，彭真同志就是这样一位推动中国基层民主建设的伟人。

　　彭真的基层民主思想

　　彭真的基层民主思想，特别是村民自治思想，与他的出身有关。他是山西人，而山西历史上有过村民自治的传统。早在抗日战争时期，彭真主持晋察冀边区政权建设，就开始关注基层民主。他向中央报告时提出：在一个村的范围里面群众有些什么事情要办，可以让群众充分地讨论，按照群众的意愿来办。新中国成立初期，担任北京市市委书记的彭真在北京进行了深入调研，以个人的名义向中央报告，提出建立居民委员会，作为群众自己管理自己、自己教育自己的城市基层自治组织。他特别提出，政府和居民委员会的关系不应当是领导关系，而应当是一种工作上的指导关系。后来，中央政治局讨论了这个报告，结论是“同意彭真同志的这个报告”。据此，1954年全国人大常委会制定了《城市居民委员会组织条例》。这是新中国基层群众自治的第一部法律，标志着基层群众自治的起步。

　　彭真等人那时也想把居民委员会这种城市基层民主的形式推广到广大农村，但随着我国农村生产关系急剧变革，从互助组然后到初级社、高级社，再到人民公社，短短几年时间就形成了政社合一的体制，将村民自治的路堵死了。

　　党的十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制在全国推行，“三级所有、队为基础”的体制逐步瓦解，人民公社制度受到严重冲击，农村社会治安问题、民事纠纷大量增加，修路、水利、封山育林、办小学、办养老院等农村公益事业管理匮乏。于是有些地方，如广西宜山县、罗城县等地，自发出现了村民自治会、村民自治组、村民委员会等基层民主形式。彭真敏锐地抓住这个时机，1979年、1980年，他多次指示全国人大常委会法工委和民政部派人调查研究，总结推广。

　　调查中发现，有的村委会，原来的村党支部委员并没有被选入。有人对此很疑虑，担心这样会不会在农村丧失党的领导?彭真反问，谁告诉你的，党员一定要选进村委会?党员有的就是脱离群众，甚至欺压老百姓，人家不选你，不选就不选嘛。不管党内党外，只要办事公道，执行党的政策，执行法律，这就体现党的领导。1982年4月，宪法修改草案发布，其中把村民委员会写入条文规定之中，这是彭真同志大力推动的结果。后来正式审议通过的宪法第111条规定了村民委员会的性质、基本任务、组织设置、选举等有关事宜，从而确立了村民委员会在我国的法律地位，为制定《村民委员会组织法》提供了依据。

　　1983年春，就如何建立村民委员会的问题，彭真还亲自到浙江杭州进行调查研究，回京以后，要求加快村民委员会在全国农村的设立。根据彭真讲话的精神，民政部党组起草了《中共中央、国务院关于实行政社分开、建立乡政府的通知》。文件指出：“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。”建立村民委员会的工作在全国各地正式全面展开。

　　办好8亿农民的民主训练班

　　1987年1月12日，六届全国人大常委会第19次会议在人民大会堂召开，审议《村民委员会组织条例》被列入会议第二项议程。委员们对条例草案进行了认真审议，不少委员提出了许多问题，有的相当尖锐。争论最大的是“乡政府和村委会的关系为什么是指导关系?”许多代表认为，乡政府和村委会应该是领导关系，而不是指导关系，否则的话，村委会不完成国家规定的任务怎么办?现在乡政府的工作本来就难做，比如计划生育工作，这样一规定，恐怕就更难贯彻落实了。鉴于争论较多，按照立法惯例，人大常委会请法工委和民政部根据委员们提出的意见研究修改，再提请下一次人大常委会会议审议。

　　这次会后，人大法工委和民政部联合对条例草案进行了修订，但仍然坚持村民委员会是群众性自治组织的性质，强调乡政府和村委会是指导关系。

　　1987年3月中旬，村民委员会组织法草案再次提交审议。彭真发表了即席讲话，他说：旧中国留给我们的，没有什么民主传统。我国民主生活的习惯是不够的。这个问题怎么解决?还是要抓两头。上面，全国人大和地方各级人大认真执行宪法赋予的职责，发展社会主义民主，健全社会主义法制。下面，基层实行直接民主，凡是关系群众利益的，由群众自己当家，自己做主，自己决定。上下结合就会加快社会主义民主的进程。把村民委员会办好，等于办好八亿农民的民主训练班，使人人养成民主生活的习惯，这是发展社会主义民主的一项很重要的基础工作。

　　按当时的立法程序，一个法律议案有时一次常委会审议就可以通过，至多也就是两次常委会审议通过。但是，在第二次常委会审议时，委员对制定这个法律仍有许多不同意见。而且这些意见都牵扯到农村基层政权的建设和稳定问题。鉴于这种情形，彭真委员长认为这个法律涉及到基本制度的问题，他通过委员长会议向常委会建议，将这个法律案提交即将召开的第六届全国人民代表大会第五次会议审议通过。彭真希望把这个在常委会上碰到麻烦的法律案能在代表大会上顺利通过。

　　然而，没有想到，这个法律草案在代表大会上受到更多的质疑和反映。道理很简单，人大代表中有更多来自地方政府和基层的官员，他们对村民自治和在农村实行民主有更多的不解。因为这个法律的通过意味着要从根本上改变党和政府对农民长期采用的行政命令的领导方法，这是很多官员代表不放心的。

　　在这种情况下，如果要把法律硬性交付表决，也不能说不会通过，但反对票可能不会少。于是，彭真为了进一步发扬民主，又建议大会主席团不将法律交付大会表决，而是让代表大会授权常委会继续调查研究后适时通过。1987年4月11日，第六届全国人民代表大会第五次会议作出一个决议，原则通过《村民委员会组织法(草案)》，并授权全国人民代表大会常务委员会根据宪法规定的原则，参照大会审议中代表提出的意见，进一步调查研究，总结经验后，再由常委会审议修改通过。

　　就是在这种情况下，彭真委员长专门指示，请研究室对该法的可行性和代表们提出的主要问题进行深入调研，常委会根据调查研究的情况再行审议。这样，这个艰巨而光荣的任务就交到了研究室政治组和我的头上。

　　农民的声音村民完全可以自治

　　全国人大常委会办公厅研究室当时规格不高，只是个局级单位，但却是在彭真亲自倡议下，并报中共中央书记处批准而建立起来的。彭真给研究室工作的定位就是要研究法理，即研究立法中的重大法理问题。本来法律草案审议中的问题一般是法制工作委员会的事，常委会研究室一般不直接对法律案进行立法调研。这次彭真委员长亲自把一个立法调研任务交给研究室来做，据我所知这恐怕是第一次、也是最后一次。