中国人为何信访而不信法

　　我有几个湖南老乡到西北某省开矿，他们与当地政府签了招商引资的合同，但后来对方因故毁约，于是到北京来上访。我看了材料，答复他们政府肯定亏理，建议向当地法院起诉政府。没想到他们却说：那就正好中了政府的计，因为政府只怕上访，不怕到法院去告。法院绝对是受当地政府影响的，如果判决他们败诉，那就连到北京来上访的理由也没了。

　　于是他们频繁上访，从去年“奥运”前夕，到今年“两会”期间。慢慢地我发现，他们对这种程式化的上访也不抱多大希望，真正感兴趣的是希望通过关系，找到某位上级领导的批条，这样下面就会高度重视。

　　原来他们尝到过甜头。几年前，也是一个案子，由于得到过某领导的一个批示，结果很管用，省里立即成立专案组，到县里现场办公，问题很快得到解决。

　　但要得到这种批示谈何容易!他们告诉我，已经被骗走20万，对方说跟某个领导有关系，能帮他们弄到批条。

　　这使我想起经常谈论的一个话题：中国人为何信访而不信法?

　　这个事例也许能给我们部分启示：那些热衷于上访的人不相信法院有足够的权威和公信力可以依法秉公办案，可以抗拒地方政府的干扰和干涉;他们抓住了“稳定压倒一切”、地方政府愿意“花钱买平安”的心态，认为这种施压的办法比诉讼更有效。上级领导的批条在中国的官场是很管用的，所以要不惜代价找到这种关系。

　　应当说，社会上之所以有这种想法，有一定的现实基础。不要说当政府作为被告时法院能否做到不偏不倚，就是其他案子，政府有时也会出于地方保护主义等因素的考虑而进行干预。

　　而这也说明，法院的权威性受损——判决了的案子得不到有效执行;生效的判决有时对方通过上面的批示又会再审;法院或基于法律规定的不合理，或基于实践中的潜规则，对有的纠纷不予受理，致使当事人必须寻求法律之外的解决途径。当然，少数法官的腐败也无疑大大影响了法院公信力。

　　至于为什么地方官员(包括法院领导)会怕当事人上访，而领导的批示又会管用，我想一个重要原因是中国官员的升迁主要取决于领导的态度而不是民众。在那些真正由选民来决定官员上下的国家或地区，官员最在意的应当是民众的态度，而不是上面某个领导的意志。当官员的命运不是取决于民众而是取决于上面时，他就会更在意上面的态度，当上面以上访人数的多寡来作为考核地方或部门官员政绩的标准时，下面的官员怎能不把上访当回事?为了息访，甚至无视法律去满足个别上访者不合理的要求。

　　很难说作出批示的领导有什么私心，而且肯定许多批示对实现公平正义起到了积极的作用。但这种批示理论上容易“偏信则暗”，加之下面的官员又很在乎批示的来头，所以即使某个高层官员只是简单地批示“请某某阅处”，往往也能起到意外的效果。

　　上访制度已经扎根于我们这个社会，它既是当下的，也是传统的。美国学者欧中坦曾写过一篇《千方百计上京城》的文章，专门研究清朝的上访制度——“京控”。

　　我曾听一位长期从事信访工作的友人说，由于在信访的批转及相互推诿，使信访案件失去收集、固定证据的最佳时机，最终使案件成为死案的现象十分突出，这大概是信访制度设计者当初所始料不及的吧。

　　十多年前，我刚参加工作，老家来了几个上访者，说好不容易来趟北京，一定要把事情反映上去，问我该向谁反映。我当时积极性颇高，让他们分别去找国家信访局、公安部信访办、最高人民法院信访办、最高人民检察院信访办、中纪委信访办，还有中央政法委、全国人大常委会乃至中南海，结果他们复印了多份材料，又花几天分别跑了这些地方，找不到的就通过邮局寄。不幸的是，最终什么问题也没有解决。

　　说了上访制度的这么多缺陷，但要我一下子表态说立即取消上访制度却又下不了决心。犹记得2003年11月，时任国家信访局局长的周占顺在接受新华社《半月谈》采访时，曾指出：在当前群众信访特别是集体信访反映的问题中，80%以上有道理，或有一定实际困难和问题，应予解决;80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的;80%以上是基层应该解决也可以解决的。面对这样三个80%，如果我们不从国家的权力架构设计和治理理念出发妥善通过民主和法治的渠道有效解决这些群众的诉求，就堵死这条尽管不易、却毕竟还有一线希望的上访路，岂不危哉！（作者：刘仁文 中国社科院法学所研究员、整理：实习生熊璐洁）