改革并非传说的“常委一句话决定”
作为城市基层管理体制改革的一个样本，“铜陵模式”被民政部官员高度肯定为：“这是城市管理中革命性的一种变革”。基于此，人们的疑问是，城市基层管理体制改革，为何就要拿街道办开刀？
在铜官山区，记者听到的最先一种解释是：2009年的一天，铜陵市委常委到铜官山区集体调研，其间一常委问：区里的六个街道，每年要花多少钱？区官员回答多少多少。该常委一听便表示，与其在街道花这么多钱，还不如把它全部用在社区上。自此，铜官山区社区综合体制改革开始。
这一带点“传奇色彩”的解释多少有点玄乎，这么大的一个事情，不大可能由一个官员一句话决定。本报记者找到了“铜陵模式”的操盘者、铜官山区区委书记王纲根，获悉了标准答案。
铜官山区区委书记王纲根：“我们区是铜陵的中心城区，近些年来经济发展取得了较为显著的成绩，但与之同时，随着社会经济的发展，社会矛盾也进入高发期。而仅仅从社区层面改革，已经难以疏通这些矛盾，因此区里面想到了整合区、街道、社区三个层面的资源。在全国各地一番考察之后，铜官山区选择街道作为管理体制改革的突破口。”
“从社会管理的层面上来讲，街道主要承担上传下达的角色，这就造成了工作环节多、信息容易失真、工作边际递减效应等诸多弊端；而从社区工作的层面，社区居委会对老百姓的要求最了解，但限于自身的条件和职能，社区又很难快速、直接的解决老百姓的诉求。这就导致：看得见（百姓诉求）的，没权力去解决；有权力解决的，不一定看得见。”
铜官山区市建社区一位副主任：“民政部王金华司长说，由于管理层次多，很多人财物到了街道这个层级就被截留光了，社区没有手段、没有服务资源、没有财力，很多工作难以开展。这话我感触是很深的。改革前，我是老市建社区的社区主任，老社区只有9个社工，每年工作经费只有3万，而改革后，新的市建社区有 38位工作人员，每年工作经费加在一起有七八十万，因而以前想做但没有能力、也没有精力做的事情诸如小区绿花带建设等之类的事情现在很轻易就能做成。”
这也是“铜陵模式”受到民政部高度肯定的原因。记者了解到，随着改革开放的深入，市场经济体制的建立，城市社会格局发生了深刻的变化：“单位人”向 “社会人”的迅速转化，流动人口不断增加，城市基层管理的内容越来越多，居民的社区参与要求愈来愈强烈。如此形势下，单位制、街居制（街道居委会）等计划经济体制下的城市基层管理体制弊端尽现。
1991年，民政部首次提出了社区建设的理念和任务，倡导城市基层建设应以社区建设为切入点，推动城市基层管理体制的改革。此后，全国各地的基层城市管理探索，都往社区居委会上倾斜，街道办的地位开始受到冲击。
阳光社区，是当地撤销街道后的一个“大社区”。
思考
北京深圳试点都失败“铜陵模式”中小城市易实行
虽然认识到现行管理体制的弊端，但要向一级行政机构开刀，这让改革者多有顾虑。
铜官山区副区长纪希望便对本报记者介绍了他当时的担心：“一个项目搞不成功，最多就是损失几十万块钱，而一个体制改革失败了，不仅是经济损失，重者还可能造成不稳定。”
6个街道办的一把手如何安排？这是摆在铜官山区区委区政府面前最头疼的问题。王纲根介绍，改革还未开始，已经有听到风声的街道干部找到他，希望能调到区里。记者了解到，铜官山区6个街道，共有196名工作人员，这些人中包含公务员、事业编制人员以及聘用人员。
但在酝酿、准备了一年多时间后，2010年7月，铜官山区还是决定在全区范围内推行社区综合体制改革，将6个街道全部撤销，原有的49个社区合并成18个大社区，以减少管理层级，加强基层力量和居民自治。
改革后，街道原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门，而社会管理、服务事务等职能全部下放到了社区。
整合后的新社区，设置社区党工委、社区居委会、社区服务中心，前者主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责，社区服务中心负责对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理。居委会则还原自治功能，组织居民开展各类活动。
为了保证改革顺利进行，铜官山区定下“三不变”政策，即所有人的身份不变、职级不变、待遇不变；并实行“一刀切”的办法，所有街道人员一律下沉到社区，不调一个人到区里。
为了让街道办人员尤其是领导起到安慰、平衡的作用，王纲根除了挨个跟6个街道的一把手谈话、安抚之外，铜官山区还从区直部门下派干部到社区，这批干部中包括了政法委副书记、招商局副局长等不少和街道办一把手级别相当的领导。
有人担心铜陵的改革换汤不换药，只不过是将社区改成了一个个“小街道”。王纲根介绍，街道办下沉都是管理和公共服务职能，经济发展、城管执法等职能都收归区直部门，“它就是想搞行政也搞不起来”，“现在干部都是和群众面对面，要是他们摆架子，老百姓谁会信他这一套啊？”
铜官山区改革成功之后，这一模式迅速被铜陵市推广，今年7月底，随着最后一个街道撤销，街道办彻底退出了铜陵市民的生活。
在评价安徽“铜陵模式”时，民政部高官一句“街道办的消失是趋势”让全国所有的街道办都不得不顾镜自盼。但值得一提的是，在铜陵改革之前，南京白下区以及北京、深圳等地，都曾试水撤销街道办，但改革均未收获成功。就连铜官山区区委书记王纲根亦坦承：“铜陵模式”或许在中小城市更易实行。
王纲根表示，他的终极理想是，希望将来社区居民人人都能参与社区管理、服务。这应该是我国城市基层管理体制改革的目标之一。而对于如何达到这一目标，大城市的改革如何进行，显然还需更多有智慧的城市管理者探索。加拿大华人网 http://www.sinoca.com/
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