中国事业单位改革涉最广泛阶层 超国民待遇受诟病

　　半月谈网昨天的“今日谈”《事业单位改革：铁饭碗还能捧多久》获得了广泛的关注，再次说明“事业单位改革”这个特殊话题“树大招风”。在我们前前后后、里里外外打量一下“事业单位改革”这个严肃话题的时候，公平这个关键词总是会不断地跳出来，吸引着视线、引发着思考。事业单位从诞生至今，似乎一直自觉不自觉地在多种层面上影响着社会公平的面貌……

　　中国的事业单位覆盖着广泛的社会领域，承担着部分管理职能、部分市场功能和几乎全部社会公共服务职能，所以事业单位改革意味着社会众多领域的根本性变化。在今天的中国，70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生，相当比例的传媒、体育、文化等公共服务事业，各种社团群团组织都集中在由政府出资举办的各类事业单位，其经费支出占政府财政支出的30%以上。这首先就意味着事业单位改革将涉及最广泛的阶层和行业。

　　而当前社会上各种焦点问题，以及由此带来的改革举措，相当数量涉及的都是事业单位。比如当前新“三座大山”中的医疗和教育问题都是事业单位过度市场化造成的。也正因为如此，教育改革、医疗卫生制度改革等等都和事业单位改革休戚相关。事业单位改革在进行过程中，又将不可避免地和这些行业、这些问题、这些改革一一遭遇，并将在与其互动中相互对社会产生更加深刻的影响。

　　内部公平

　　双轨制，一条叫做编制的分割线

　　在广大事业单位中存在着这样一个群体，他们往往承担着更多的劳动却享受着更低的待遇，他们的名字叫做编外人员。编外人员在改革开放年代僵化的人事制度松动之后出现，随着新世纪国家人事制度的“聘用制”改革而壮大，但直到今天，他们依然处于尴尬的地位，承受着体制内人员和社会人员的复杂目光。

　　一方面，在就业日益困难的现实中，他们挤进了那些福利待遇更优厚、社会地位更高的单位，进出着高墙大院，有着稳定的收入，享受着“墙外人”的羡慕眼光；但在单位内部，与那些拥有正规编制、享受体制带来的完整福利待遇的人而言，他们又相对较难获得权力资源，政治、经济上的待遇都不及正式员工，独自品尝着“二等公民”的感觉。在广大事业单位内部，双轨制用工往往导致同工不同酬的状况有的单位甚至用一份编制内员工的钱去养活三到四个编外人员。

　　作为国内著名事业单位，中央电视台正着力改革内部工作人员的差别待遇。

　　2003年，北京中视汇才文化发展有限公司成立，央视将大批非台聘的编外员工转送至该公司名下，实行了劳务派遣制度。这些人被称为“企聘职工”地位比临时性的被雇佣者高些，待遇却远低于正式员工与台聘员工。更严格地说，他们不算是央视的人，而是属于“中视汇才”。

　　“一些台聘员工除了每季度有三四千元的广告提成这可是所有人一起做节目挣来的，每月还有800元的"精神文明奖"。过年过节，他们的餐卡里还会打入500到1000元。”在央视一个栏目任编导的王晓樵说，“我们没有这些。”这就是双轨制所划分的“他们”和“我们”，这两个群体从工资标准、保障及福利待遇甚至是内部身份等各个层面上都体现着公平的缺失。

　　中国以往的事业单位改革没有从全方位推进分类开始，而是首先从人事制度改革起步。在人事制度改革的同时，有些该走向市场的开始走向市场，比如新闻出版事业，部分实行了企业化、市场化和集团化；但有些本该走向公益化的却举步维艰，比如医疗事业的过度市场化问题，在医疗体制改革过程中，一直没有迈出像样的步子。

　　同时，一些已经开始走向市场化的事业单位，按照人事制度改革也定岗定级定编，分配制度又走回按照职称、级别分配的老路上来。同时，本来应该市场化的，岗位编制就应该按照市场需求来调节，结果因为编制限制，导致在编不在编的，收入差异悬殊，违背多劳多得和同工同酬原则。因此，事业单位改革需兼顾“公平与效率”，首先是内部公平体系的建立，包括人事制度、收入分配制度，并且逐步走向以公益性为主导、适当采取一定市场化手段为辅的发展路径，如此才能真正实现改革目标。

　　外部公平

　　在这一次事业单位改革周期之中，将现有事业单位进行分类被认为是改革的前提。分类改革的内容是：按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划为行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。

　　从分类改革便可以看得出事业单位原有的横跨政府（行政职能）、市场（生产经营）和社会（公益服务）三大领域的特殊属性，如此一个“三界通吃”的“全能体制”决定了事业单位往往具有着“一脚门里、一脚门外”的从容身份，也决定了自身在面对社会上其他单位时的巨大相对优势。

　　“超国民待遇”

　　事业单位职工超出其他社会成员的待遇优势，其明显的落差一直深受诟病。

　　2010年，北京理工大学教授胡星斗向全国人大递交了一份《对歧视性、多轨制的社会保障制度进行违宪审查的建议》，他认为，中国实行的是“封建等级的社会保障制度”。胡星斗在接受采访时表示，我国的社会保障制度分4个等级，第一等级是官员、公务员和部分事业单位人员，享受优越的财政拨款的养老、公费医疗甚至公费疗养；第二等级是一般城市职工，企业和个人各交一部分保险费用，个人账户加社会统筹；第三等级是城市无固定工作的居民，购买商业保险；第四等级是农村人口，参加低层次的农村养老与合作医疗。

　　我们面对的严峻形势是：目前中国农村有40%~60%的人看不起病；在中西部地区，由于看不起病，住不起院，死在家中的人占60%到80%。据第三次国家卫生服务调查显示，城市居民中没有任何医疗保险的占44.8%，农村有79.1%的人没有任何医疗保险。而在今天的中国，公务员、事业单位人员不用缴费即可直接享受高额养老待遇，老无所忧；企业职工缴费额度为全球最高，却只能领到勉强够温饱的退休金；农民（农民工）则几乎没有制度上的养老保险。

　　2007年年初，上海一位国务院特殊津贴获得者的每月养老金为2006元，这已算同级别高工中的中上水平；而该市某民主党派机关普通司机的退休费为2550元。而华南某市一位高工提供的数据显示：截止到2007年7月，该市部分企业副高职称的退休专家养老金约为930元，相当于当地机关事业单位清洁工工资的一半。

　　全国政协委员、全国工商联副主席、金花企业集团总裁吴一坚曾建议，企业养老金应与公务员、事业单位看齐。吴一坚说，他所了解的几家事业单位的养老金比企业养老金都高出很多。吴一坚认为，在养老金方面存在如此大的差距，有失公平，影响社会和谐。吴一坚认为，养老金待遇差别的问题，应该引起国家足够的重视。应该推行全国统一的养老金制度，不应该因为其身份不同而有所不同。他建议，无论是公务 员还是企业职工，都应该缴纳同样的养老费用，缴纳多少领取多少，享有同一套政策。“没有理由将哪一个群体单列出来，搞另一套养老保险制度。”

　　官办VS民办

　　西方发达国家的非营利性公益服务往往是以社会力量为主导，政府则扮演后援的角色。这和我们当前政府主导，社会力量参与的现状并不相同。事实上从当前现状来看，政府办企业，由于官方背景的巨大优势会形成对民营企业的挤出效应。同样的，政府所主导的社会服务事业同样会对民办服务形成挤出效应，压缩着民办事业机构的生存空间。

　　此外，作为行政改革的重要内容，政企分开近年来已经取得相当的成效，然而一些行政部门办的企业，换上了事业单位的帽子后存活了下来，还有更多的新企业直接取道事业单位开办起来。有些地方和部门将一些本应与政府分离的各类社会中介组织的社会职能，千方百计地通过各种方式和途径仍保留在各类事业单位当中，有的甚至将已经脱钩的社会中介组织的某些职能重新收回到事业单位。有些地方和部门将一些企业单位的经营事务揽来由事业单位承担，或将企业单位冠以事业单位的名称，按照事业单位甚至行政机关模式管理。

　　现实中的官办事业单位虽然占据着社会服务上的巨大资源，对资源的利用和配置却不如人意。在《望》新闻周刊的文章中便指出：来自高层的判断认为，面对新形势新要求，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活。公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高。支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。

　　有的事业单位对部门利益和个人利益的追求，偏离了公共服务这个公共机构的基本价值取向。此外，已经形成的部门利益和个人利益结构在改革中很难被打破，成为事业单位改革的最大阻力。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类改革加以解决。

　　改革不该创造新的不公平

　　2009年1月28日，人力资源与社会保障部证实：“事业单位养老保险制度改革方案”已正式下发，国务院要求山西、上海、浙江、广东、重庆5个试点省市今年正式启动事业单位养老保险制度改革。而改革的重要内容，是事业单位养老保险与企业基本一致。而在之后当年的两会之上，这个改革方案就受到了来自事业单位强烈的反对之声。

　　全国政协社科界别组的讨论中，一场激烈争辩成为事业单位改革艰难的一个注脚。因为社科界别委员多数来自事业单位，在切身利益面前声浪汹涌：“决定事业单位改革的意见，怎么没有我们事业单位人员的主流意见”，“让这个制度赶紧停下来”，“劳动保障部以为我们都是傻的，我们智商又不低”……

　　当然，把事业单位改革艰难的板子全打在4000万“事业人”身上，同样有失公平。每个人都是理性的经济人，都想自己往好的看齐。人们对事业单位内容丰富的铁饭碗的追逐，是因为铁饭碗的存在。如果一个事业单位的高工发现自己退休时竟然比不过一个行政机关的办事员，自会对导致这种不公平待遇的改革说“不”。为了解决不公平的改革不该再创造新的不公平。

　　所以，事业单位的改革还牵涉到政府转型和行政体制的改革问题。事业单位改革缓慢，是政府职能转变滞后和政府转型不到位的因素之一；而政府职能的转变滞后和转型不到位，也使得事业单位的改革缺乏内在动力。两者相互作用与强化。就此而言，若要深入推进事业单位改革，必须敢啃政府转型和行政体制改革这块“硬骨头”。

　　除此以外，事业单位改革也与财政体制改革、行业体制改革等密切相关，同时，事业单位改革本身还涉及到人事管理、收入分配、社会保障、财税政策和机构编制等诸多方面。可以说，上述任何一个方面搞不好，都会直接影响事业单位改革的其他方面，影响改革的总体进程和总体效果。所以，推进事业单位改革，必须立足于统筹协调，与上述各项改革相衔接，并做好自身的配套改革工作，从而做到政策一致，相互配套，相互配合，形成合力，体现整体效应。

　　事业单位改革是个延宕多年、影响范围广大的敏感话题。在“十二五”开局之年这个时间点释放出的改革信息，可以从侧面体现出中央的强烈决心。然而改革的决心也恰恰来自于解决问题的迫切性和对改革难度的预判，这场规模浩大牵扯利益错综复杂的改革必然在未来几年成为国计民生的重要论题。对改革未来的发展，半月谈将会给予持续关注。