中国18亿亩耕地的红线危变:占补平衡威胁耕地安全

　　核心提示：建设新耕地并非仅为增加粮食生产，更瞄准了背后巨大的经济利益。根据国土部“占补平衡”政策规定，新增耕地可按比例换取本地城镇建设用地指标，多出的新增耕地面积指标，则将通过省一级国土部门统一核算。但现在“占补平衡”正构成对中国耕地安全的严重威胁。

　　18亿亩耕地红线因何而来？又将去往何方？

　　占补平衡政策如何扭曲？又将如何复归本位？

　　“占补”怎能“平衡”

　　“双方各取所需，受损的是耕地质量。”

　　毗邻武汉的产粮大县湖北嘉鱼，正上演一场迁村腾地的大行动。

　　过去一年，通过复垦农民整村腾出的宅基地，推平数百亩杉木林，嘉鱼县官桥镇已建成了一个全新的15000亩“精品油茶”基地。邻近的渡普镇、潘家湾也将在今年开始迁村腾地。

　　建设新耕地并非仅为增加粮食生产，更瞄准了背后巨大的经济利益。根据国土部门“占补平衡”政策规定，新增耕地可按比例换取本地城镇建设用地指标，多出的新增耕地面积指标，则将通过省一级国土部门，统一核算。“占补平衡”的本意“用一亩地，造一亩地”，“是为了保证耕地红线的安全，并解决经济发展与用地不平衡的矛盾”。浙江省国土系统一位官员对南方周末记者坦言，但现在，被扭曲的“占补平衡”正构成对中国耕地安全的严重威胁。

　　在各省纷纷出台土地整理置换指标允许有偿流动的政策后，发达地区向山区等欠发达地区购买指标，山区通过毁林造地等方式获得经济利益的链条便已屡见不鲜。

　　这位国土系统的官员说，2002年4月，浙江省实施的“山海协作工程”，其内容之一即由丽水、衢州等欠发达的多地地区为杭州、宁波等市完成新增耕地指标，“双方各取所需。欠发达县市获得不菲的有偿调剂收入，发达地区则获得大量的建设用地指标，惟一受损的是耕地质量。”

　　类似的指标交易在浙江可谓由来已久。温州瑞安市政府的一位官员告诉记者，2001年，瑞安就曾花6000多万元从浙北的桐乡、海盐等地购得土地整理折抵指标4000多亩，而当时瑞安出让的建设用地地价已近每亩10万元。同一年，瑞安先是将几个重点工业园区所在乡镇的基本农田移向山区和半山区，又从同属温州山区县的泰顺那里购买指标，由其有偿代保基本农田9000亩。仅一年时间，瑞安新增建设用地指标就超过了37050亩，“由于措施得力，瑞安的做法一度获得来自上头的表扬”。“让良田上山下海是沿海发达地区政府获得建设用地指标的主要方式。”这位官员指出，数年来，通过不间断的围海造田所造出的用地指标，江浙沿海地区已成功置换占用了大量原先优质的耕地。而新获得的耕地，由于盐碱成分过重，往往要经数年甚至近十年的劳作，才能达到原先耕地的质量。

　　“山上新造的土地质量堪忧，很多都是抛荒、不能耕种的空架子。”浙江省电力系统的一位官员有着亲身经历，他手下的电工在铺设电力管线时，为节约成本，常常选择从山区穿过，但在温州、丽水等地的高山上，却一路遭遇“耕地”标准的索赔。

　　南方周末记者在浙江丽水龙泉和景宁的实地考察，验证了这一说法。从2007年起，龙泉市以综合开发低丘缓坡的名义，大规模实施山上造地工程。仅2009年，龙泉立项的耕地开发规模便有1.6万余亩。

　　但2010年11月18日，在龙泉西街街道下樟村新造的“梯田”上，记者看到，即使经过整改，沙石地质上新补种的蚕豆依然奄奄一息。而按规定新耕地必需的30厘米耕作层上，则遍布碎石。

　　“部分新开发的土地地力很差，现在只能套种大豆、茶叶等经济作物。我们只能依靠后续耕种管理来提高地力。”龙泉市分管国土的副市长陈豪承认。他还承认，新增耕地的部分指标，是省里批准调剂给杭州、宁波等发达地区的，“代补3500亩，现已验收掉2500亩，每亩成本2万元，售价为3万到5万元。”

　　而对于龙泉而言，这无疑是笔合算的买卖。即使按照陈豪的说法，以每亩最小盈利1万元为计，对于2009年地方财政收入不过2.5亿元的龙泉市而言，这依然是一笔不小的收入。

　　示范效应已经产生，此前有报道称，在毗邻的景宁，国土部门甚至被县里领导要求通过“占补平衡”指标的买卖，为财政贡献2亿元。

2010年全球粮食安全风险指数 （CFP/图）

　　18亿亩前世今生

　　“谁最愿意保护耕地，中央；谁最不愿意保护耕地，农民。”

　　对破坏或蚕食耕地的行为，早在14年前，国家就有所警觉。中国地质大学教授吴克宁记得，1997年，原国家土地管理局通过卫星影像监测全国六十多个城市，发现城市建设占地速度非常快，占地面积也非常多，情急之下，局领导三进中南海。

　　也就是这一年，国务院出台了《进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，严格冻结非农业建设项目占用耕地1年，该文件还首次提出占补平衡概念。两年后施行的新土地管理法进一步明确了占补平衡的原则，简而言之就是“占多少，垦多少”。

　　吴克宁说，“从那时开始把土地管理就放到了一个非常高的高度，而且一直是最严格的管理制度。”

　　但现实是，“城市化每进一步，农地就会被蚕食一口。”国土资源部一位官员坦言。面对土地财政的巨大诱惑，地方政府纷纷铤而走险，“让农田上山、下海，就是那时的变通手法。”地方主官一上任往往先修编土地总体利用规划，把良田变成建设用地，再到偏远之处划出一块新的耕地，不管能否耕种，只要耕地总面积不变。

　　据公开资料，1998年全国耕地面积尚有19.45亿亩，仅过7年，到2005年就已降至18.31亿亩，非农建设占地成为罪魁祸首。北京师范大学环境学院教授赵烨专门核查过1997年到2010年的非农建设占用耕地面积――2746.5万亩，相当于半个海南省版图。

　　沿海一些发达省份率先发现本地耕地后备资源稀缺，甚至开始谋求跨省易地占补平衡，2004年4月，国务院下发紧急叫停通知。此后数年，有关土地管理政令一个比一个紧急，一道较一道严厉，甚至祭出了耕地保护的“省长负责制”。

　　待到2006年9月召开的国务院常务会议上，总理温家宝看到第三轮《全国土地规划纲要》到2010年要保17亿多亩耕地，“总理急了，说有17就有16，要坚决守住18，而且要守到2020年。”吴克宁回忆说。

　　18亿亩红线自此成为不容挑战的底线。2009年4月，“杂交水稻之父”袁隆平曾对媒体表达，“要城市化……保住18亿亩耕地红线的难度很大。”他当时还说，“美国测出来的，我们的耕地面积已经没有18亿亩，少了3000万亩。”国土资源部官员旋即回应红线守得住。

　　但严守何其之难，除了地方政府的经济冲动外，“现实尴尬是，谁最愿意保护耕地，中央；谁最不愿意保护耕地，农民。”北京师范大学教授赵烨感叹。

　　“这是非常大的问题！”国土部上述官员亦对南方周末记者坦言，“农民现今所拥有的耕地量少得可怜，维持生活还可以，但要维持体面有尊严的生活是不可能的。现在这地，不客气的说就是件破棉袄，扔了怕冷，穿上丢人。说什么保障功能，很难。”

　　上梁不正下梁歪？

　　"“可以绕古树，绕文物，为什么不可以绕基本农田？”"

　　“占好补差，占多补少，一块田补多次，这只是一个数字游戏。”有学者如此感叹。北京某机关在海淀区占了一块地，最后地补在延庆一座小山沟里。面对专家质疑，当地官员辩称是产能平衡。在场的专家随即反问，延庆种地一熟，海淀两熟，这个产能一样吗？

　　与延庆同处北京城北的顺义又称京城粮仓。2005年，北京发展汽车工业时，把几个汽车厂全部建在顺义。当年一国土部官员质问地方为什么要把厂建在农田多的顺义，那位北京官员说：“没办法，是领导的意思。”

　　不仅地方主官意图难以抗拒，而且重大工程也无法较真。一位国土部官员近日受访时怒斥，在占补平衡问题上，我们国家重点建设工程应带头履行法律责任，“所有重点工程都这么干（只占不补或占好补差）那不就乱套了，这是典型的上梁不正下梁歪。”

　　南方周末记者最新获悉，国土部正在完善耕地占补平衡政策，未来有望试行国家重大工程项目补充耕地全国统筹，如南水北调、京沪高铁等工程涉及所经省份的占用耕地，以及耕地后备资源匮乏的北京、天津、上海三城市中涉及的国家重点建设项目占用耕地的，由国家统筹占补平衡。

　　稍有尴尬的是，目前占补平衡政策的制定与监督均系国土部门，其“运动员与裁判员”身份引发过争议，有学者为此建议应由农业部等其他相关部委对国土部门的占补质量予以验收、考核。

　　谁验收并不重要，“关键是18亿亩耕地其实是由很多碎片组成的，每一碎片都是珍珠，不能让它丢了。”上述国土部官员称。

　　目前，国土部门正在考虑将未利用地（指农用地和建设用地以外的土地，如荒草地、盐碱地等）作为将来建设用地的新空间。他说，国外很多城市建在山坡上，而我国的城市建设往往是先占了好地，再拿钱把未利用地开发成质量较差的耕地。这正是中国耕地保护制度的尴尬之一。

　　另外，国土部门已确定了全国耕地质量等级调查与评定制度（全国耕地被评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差），对确实不能按数量占补平衡的，要求按等折算。

　　还有，基于地方土地规划频遭修编的现实，国土部也在紧张研究制定最新保护耕地政策――推行永久基本农田保护，希望通过GPS坐标定位每一块农田的准确位置。据北师大教授赵烨透露，可能从今年某个时间起，将来全国永久基本农田要保到15.8亿亩，也就是耕地18亿亩的80％以上，“以前，修路中碰到一棵古树或一个文物，我们都能绕开走，为什么碰到基本农田就绕不开了呢？”