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1.59万亿:中国巨额卖地收入应当何去何从?(组图)

www.sinoca.com 2010-11-02 网易

　　国有土地，顾名思义，是全民共同拥有的财产，但目前来看，1.59万亿的巨额卖地收入却全部落入地方政府的腰包。地方政府炒高地价，高地价直接导致了中国的高房价。卖地收入究竟应该归谁所有？如果卖地收入上缴中央财政，高房价问题是否能够迎刃而解？目前业界关注的房产税，是否为削减地方卖地收入铺路？

　　1.59万亿的天量收入落地方
　　

中国的土地财政推高了房价
　　

卖地收入缺乏监控，已经成为了地方政府名副其实的第二财政

　　地方政府卖地收入知多少

　　2009年，全国土地出让收入金收入为1.59万亿元人民币，同比增幅高达63.4%，远超2008年和2007年。

　　据国土资源部近日公布的数据显示，2009年，北京、上海、成都、广州等一线城市"地王"不断出现，全年全国土地出让总面积20.9万公顷，同比增加38%，土地出让总价款为15910.2亿元人民币，其中招拍挂出让价款15098.5亿元人民币，同比增加66.5%。

　　土地收入增长的势头在2010年并没有得到缓解，截止到2010年9月份，全国11个重点城市2010年以来的土地出让金收入达到3993亿元，在今年约66%的时间里，已经取得了相当于去年全年76%的收入。

　　凭什么卖地收入归地方

　　国有土地有偿出让始于1987年，出让形式以协议、招标和拍卖为主，不过出让收入的分成方案一直没有明确，一般由各城市自行使用。1989年5月12日，国务院发出《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定土地收入40%上交中央财政，60%留归地方。

　　不过到了1989年7月1日，财政部出台规定要求，城市财政部门先留下20%做城市土地开发建设费用，其余部分的40%上交中央、60%留归城市财政部门。

　　到了1990年9月，财政部再次规定，地方上交中央出让收入后，根据不同地区上交情况，分批酌情返还，年终结算，大连等10个城市返还比例最高，为95-99%；1992年财政部又出规定，土地出让总额的5%上交中央。这一局面在1993年12月国务院提出分税制改革之后得到了改善，土地出让收入全部留归地方政府。

　　卖地收入应该干什么

　　地方政府的卖地收入，严谨的说法是国有土地出让收入。中国市县级人民政府依据《土地管理法》等有关法律法规和国家有关政策规定，以土地所有者身份出让国有土地使用权所取得的收入。其来源主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的收入，也包括向改变土地使用条件的土地使用者依法收取的收入、划拨土地时依法收取的拆迁安置等成本性的收入、依法出租土地的租金收入等等。

　　土地出让收入的使用范围，则主要用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出和城市建设支出等。

　　但目前的情况是，这笔卖地收入缺乏监控，已经成为了地方政府名副其实的第二财政。

　　缺乏监控的第二财政
　　

土地出让金成地方政府的“第二财政”
　　

在"价高者得"的作用下，各地地王不断涌现

　　失控的高地价

　　1994年1月正式实施的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》重新界定了中央和地方之间的收入分配关系，在土地收入上，土地收入的分配格局从中央和地方共享分成，转为由地方独享。中央不再参与土地收入分成之后，地方在努力征收土地收入、显化土地收入上少了戒备、放开了手脚。在实践过程中，土地出让金也逐渐变成地方政府的重要财政来源。

　　尤其在2004年8.31大限（规定所有经营性土地一律通过公开竞价出让，协议出让方式被叫停）之后，随着国有土地出让进入"招拍挂"时代，在"价高者得"的作用下，各地地王不断涌现，地方政府以土地为载体，追求卖地收入最大化的动力逐渐变强。

　　名副其实的第二财政

　　有统计数据显示，一些地方的土地出让金甚至占到了政府财政收入的60%。按照著名学者袁剑在《房地产套牢中国？》一文提供的数据，从2001-2003年间，地方政府的土地出让收入为9100亿元，约占同期全国地方财政收入的35%，此后呈现年年高升局面。

　　2004年全国土地出让金高达5894亿元，占同期地方财政收入的47%，2005年开始，在许多地方土地收入已经占到地方财政收入的一半以上。土地出让收入成为地方政府名副其实的"第二财政"。

　　卖地收入使用不规范

　　根据中国社会科学院财政与贸易经济研究所发布《中国财政政策报告2010/2011》显示，自1998年开放房地产市场以来，土地出让金已经成为城市基础设施建设的主要资金来源。 2010年4月审计署发布的《40个市地州56个县区市土地专项资金征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果》显示，11市逾674亿元土地出让收入管理不规范。

　　主要问题是，一些地方土地出让收入未按规定纳入基金预算管理，有的地方改变土地出让收入的规定用途；一些地方未经审批征收、占用土地，"以租代征"，未经审批新设和扩大各类开发区。

　　卖地收入滋养腐败高发

　　土地交易环节正在成为近年来的腐败高发区。据媒体报道，浙江省国土系统职务犯罪近年出现快速反弹，2009年更是创下阶段性"高点"，全省11个设区市的国土局中有3个局"一把手"落马，级别之高、犯罪数额之大，都是前所未有。在浙江检察机关2009年立案查处的63件国土系统职务犯罪案件中，有近三成涉及国土官员与房地产公司之间有不同程度的利益交易。

　　2010年9月，广东省纪委有关部门负责人表示，当前工程建设、房地产开发等领域和部门出现了案件多发的情况。仅2007年1月至今年7月以来全省被查处市、县两级国土局局长就有28个。

　　有媒体称，土地"腐败成本"必将推高房价，转嫁给消费者，导致中央宏观调控政策执行力弱化。

　　假如卖地收入重新上缴中央
　　

重新探讨土地出让金是否应上缴中央
　　

全国人大代表易昕建议，将政府拍卖土地的收入一半以上应用于补充全民的医疗、教育、养老保险

　　人大政协呼吁上缴

　　中国全国人大财经委副主任贺铿在今年两会期间曾公开表示，土地收入归当地政府支配可能造成各地区之间拉大差距，不利于中国统筹区域协调发展，如果将地方土地收入统一纳入中央财政预算，然后转移给更需要的地方使用，这样更合理也更公平。

　　全国政协委员李晓林也曾提出，土地出让资金应转缴至中央政府，由中央特设一个全国土地使用权转让费用基金账户统一管理，这样可以抑制土地财政的恶性膨化，断绝一些地方政府卯粮寅吃的不当行为，也可能用数年时间把因地价扭曲而推高的房价变得趋于正常。

　　用卖地收入建廉租房？

　　招商局前董事长秦晓在近日接受媒体采访时也表示，根治高房价必须要从税制上改革，要把从农民手里拿到的地拍卖所得后尽量将盈余返还给农民，不许用于地方财政，可以用作一项专项基金，譬如用于廉租房的建设，"届时即便再卖出地王，大家也都不会再有什么想法，因为地王最后也都变成了廉租房。"

　　2010年，中央财政下拨廉租房保障专项补助金167亿，而地方政府卖地总收入1.59万亿是其近百倍。

　　用卖地收入投入教育医疗？

　　2010年两会期间，"土地财政"成为高房价背后的热词，尽管对此看法不一，但是政府工作报告中有关完善土地收入管理使用办法的内容，已传出相关监管信号。

　　全国人大代表易昕建议，将政府拍卖土地的收入一半以上应用于补充全民的医疗、教育、养老保险。目前，中国的医疗、教育等政府投入严重不足。有专家测算，新医改每年需要筹措1500亿元～2000亿元的资金，而地方政府卖地总收入高达1.59万亿。

　　房产税为改革铺路

　　房产税为改革铺路近期房产税出台传闻不断升温，有业内人士指出，房产税出台的积极意义在于增加地方政府收入，逐步改变地方政府对土地财政过分依赖的局面。此举将有助于弥补中国住房保有环节税种的缺失，并为地方政府提供新的稳定财源。

　　中国社会科学院财政与贸易经济研究所的《中国财政政策报告2010/2011》指出，各国普遍拥有一定数量的国有土地，虽然数量与中国不能等量齐观，但它们都确立了适当的国有土地经营管理方式和收益方式，中国不能过度依赖出售国有土地或其使用权来获取财政收入。

　　卖地收入不是地方政府的"私产"，这笔钱不但推高了地价房价，还存在缺乏监督等种种弊端，地方卖地收入上缴中央财政，取之于民，用之于民，投入民众需要的保障房、医疗、教育等领域，是民之呼唤，更是大势所趋。

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