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北京人口控制目标屡被突破多区县尝试调控(图)

www.sinoca.com 2010-08-15 新京报

今年2月5日，北京西站春运景象，临时售票处排队购票的人拥挤不堪。资料图片

　　专题动机

　　北京人口的快速增长，给城市运行带来了越来越大的压力。有专家甚至称“北京已陷入人口爆炸危机”。

　　“十二五”规划制订在即，北京人口究竟有多少，是否需要控制，又该如何控制？对此，各方说法不一。昨日起，北京人口普查户口整顿和摸底工作正式开始，此举必将为制订人口政策提供最新数据参照。

　　日前，本报记者就北京人口的现状以及各区县调控人口的尝试进行了探访，旨在为北京人口问题求解提供一定的参考。

　　人口调控之基础

　　北京人口究竟有多少

　　“人口控制目标一再被突破，北京已陷入人口爆炸危机。”有专家如是说

　　三个相框呈一字，摆在吴宇（化名）的书桌上。

　　左边的相框中，背景是天安门广场，一个白净、稚嫩的小伙腼腆地笑着。那是7年前，大学毕业的吴宇只身一人来京打拼。如今，他已成为一家企业的中层。他也从一开始与人合租，到贷款在马连道买了一套小三居。

　　右边的相框是一张结婚照。吴宇的妻子和他是老乡，比他晚两年来京，在一次聚会相识。如今他们的孩子快两岁了。

　　中间的相框则是一张全家福，五人中还包括吴宇的父母。为照顾孙儿，已经退休的二老将老家的房子出租后来京。

　　从7年前的孤身闯京城，到现在的五口之家，吴宇家的变化只是北京人口变化的一个缩影。

　　根据国务院批复的《北京城市总体规划 (2004-2020年)》，到2020年，北京总人口规模规划控制在1800万人左右。

　　但北京市人大常委会通过专题调研掌握的数据显示，截至2009年底，北京实际常住人口总数为 1972万人，其中户籍人口1246万人，居住半年以上的流动人口726.4万人，举家迁移比例逐年提高，达41.2%。

　　今年1月，北京市统计局发布的数据显示，截至2009年末，全市常住人口1755万人。而“十一五”规划末要求，北京常住人口的控制目标为1625万人。

　　“人口控制目标一再被突破，北京已陷入人口爆炸危机。”有专家如是说。

　　吴宇也看过北京人口增长的报道，但对于1625万、 1800万或是1972万，他并没有太直观的概念。

　　但当早晚高峰挤地铁、去医院挂号、打车遇到拥堵时，他就会想起人口的这些数字，并感慨“人怎么都来北京了？”

　　人口调控之重点

　　人口与资源环境如何协调

　　北京98%的能源靠外地调入，人口增长加剧了公共服务与社会管理的压力

　　入夏以来，通州蓝调沙龙小区的王女士每天习惯在上午储备一桶水，以便做晚饭时有水淘米、洗菜。8月初，有媒体报道，通州梨园、果园附近多个小区陷入夏季 “水困”，很多住户在晚6时至晚10时之间，自来水水流变细，甚至无法正常用水。新华联家园等多个小区的物业表示，问题出在用水高峰时段市政自来水的供水量严重不足，导致水压减小。而北京市自来水集团称，向通州供水的水量已达极限。

　　不仅是通州，连续11年干旱的北京，已成为严重缺水的城市。除了降雨少，人口增长过快也是原因之一。目前北京人均水资源占有量仅为全国平均水平的1/10。

　　今年，北京市政协关于“人口与资源环境协调发展”调研报告显示，北京作为资源输入型的特大城市，98%的能源靠外地调入。人口膨胀导致水、电、煤、气、油等资源供应紧张。人口增长也加剧了基本公共服务与社会管理的压力。

　　据调查测算，北京市每增加1人，每日交通出行量增2.64次。目前，六环路以内地区日出行总量已达3500多万人次，交通压力日益加大。

　　在京接受义务教育的外来务工人员随迁子女已由2000年的9万余人，增长到2009年的41.8万人，占学生总数的40%。其中，66.9%在公办中小学就读。

　　而在城乡接合部流动人口聚居区，基本公共服务的供给能力无法满足需要，环境卫生脏乱，居住条件恶劣，市政设施落后，火灾隐患增多，治安问题严重。

　　人口调控之方向

　　多个区县展开调控尝试

　　人大调研指出，对于人口这一具有全局性、根本性的问题，各级领导的认识并不完全一致

　　2005年北京“两会”，曾有政协委员建议北京“建立人口准入制度”的观点引发骂声一片。

　　近年来，北京市委、市政府对于人口问题也是高度重视。2009年北京“两会”，市长郭金龙在政府报告中首次提出，北京将“逐步实施人口调控目标责任制”。2009年及2010年，北京市把人口规模调控问题列入了市政府折子工程。

　　今年7月底的北京上半年经济形势分析会上，北京市委书记刘淇认为，人口过快增长与水资源和土地资源等紧缺的矛盾，是制约北京发展最重要的因素。有效控制人口过快增长，是北京面临的重大考验。

　　近年来，北京各区县也在调控人口方面进行着尝试。作为北京人口第一大区的朝阳区，通过限制低端产业发展、拆除违法建设、建立人口规模承载预警机制等10项措施调控流动人口规模，以摘掉“人口倒挂”的帽子。

　　顺义区也通过调整产业结构、合理控制就业岗位对流动人口的需求等措施，调控人口规模。2004年至2009年，该区流动人口年均增速8.2%，比2000年至2003年的增长高峰期下降40%。顺义区的经验因此被市人大常委会专题调研组认为“值得在全市大力推广”。

　　今年4月，大兴区率先试点村庄社区化管理，建围墙、安街门，人员和车辆持证出入。8月11日，北京市召开“全市村庄社区化管理工作推进会”，推广大兴经验，要求明年所有城乡接合部村庄都实现社区化管理。

　　“对于人口这一具有全局性、根本性的问题，各级领导的认识并不完全一致。”北京市人大常委会专题调研组指出，“一些部门和地方没有将调控人口规模摆上重要位置，处于目标游移不明，政策导向不一，甚至放任自流、无所作为的状况，长此下去势必损害首都的长远发展。”

　　人口调控之难点

　　流动人口权益如何保护

　　北京市政协调研组建议，早调控比晚调控好，越晚难度越大

　　北京市人大常委会专题调研组建议，将合理调控人口规模纳入“十二五”规划，成立市一级的总体机构统筹规划实施人口调控工作。通过调整产业结构，在加大对高端人才引进的同时，减少对低端劳动力的需求。下决心淘汰一批低端产业和劳动密集型产业，对吸附大量流动人口的小门店、小企业实行强制退出机制，提高各类市场的开业门槛标准。

　　“不会是赶我们走吧？”8月6日，在马连道路附近卖瓜果、蔬菜的张女士听到“减少对低端劳动力的需求”时，有些敏感地说。从吉林来京多年的她，如今住在一间10余平米的平房，租金500元。两岁半的孩子已上幼儿园，费用是400元/月。家里的生计主要靠她和丈夫每天骑三轮车卖瓜果、蔬菜，生意好时一天能卖100多元。

　　“还回吉林吗？”“不回了。老家的地没了，回去了肯定不如在北京好。”

　　而吴宇想的却是，自己非京籍的孩子，以后上学怎么办？

　　【网友声音】

　　@马跃成：北京实际常住人口达1972万，并以每年54.3万的速度膨胀。按照这一趋势，南水北调为北京增加的水量，会被庞大的人口数量吞噬。为给北京输水，张家口和承德两市已将水稻全部改种玉米。

　　@开心吼吼：北京常住人口已达1972万。突然很想离开北京。也许越是趋之若鹜的事情，我越是不想苟同。至少进一步说明，北京算不得宜居城市。很想隐居农村，有一片自己的地，养两只狗，种种菜，养养花，足矣。

　　@贾卧龙：如果用高房价充当准入门槛，靠排挤低端劳动者控制人口规模，这样下去北京只能陷入发展无力的困局。究其根本，一直以来有利资源都让北京占去了，来北京占便宜的人怎么会少得了？

　　@清青水：解决北京人口激增、交通堵塞的两个有效方法：一是将北京财政收入的1/2分享给周边省市；二是将北京高考录取名额（特别是北京高校）降为现在名额的1 /2。

　　@倒霉的鱼11：清理小门店缩减低端劳力，这样能解决北京人口过快增长的问题吗？经济发展不平衡，这才是人向北京集中的原因。北京经济发展水平高，能挣钱，所以才有各种档次人才集聚。有需求就有存在。

　　【京西样本：6万外来户集体大搬家】

　　程乾欣不知道自己下一个家在哪里，他所在的雍王府村变成了一堆堆瓦砾。

　　雍王府村是京西正在拆迁的3个市级重点挂账村之一，这里居住着6万和程乾欣一样的流动人口

　　流动人口长居“城中村”

　　今年7月，记者以雍王府村为样本进行调查，雍王府村外来打工者中，居住时间最长的为17年。来自河南信阳的王春莲夫妇一直住在这里，做废品生意。来京时王春莲25岁，现在已经42岁了。今年，他们的儿子已经上了高中，女儿考上了大学。

　　在雍王府村，像王春莲的儿女一样，很多流动人口的儿女都是在村内的打工子弟学校接受的教育，然后接过父母的班，继续在京打工。

　　长期同本村人混居，使这些年轻人口音上和本地人趋同，心理上逐渐远离故乡。

　　19岁的山西男孩王超杰，已经有12年的在京求学、打工史，他能说一口流利的京片子，甚至能蒙过当地人。

　　拆迁促产业结构调整

　　巨变悄然来临，近年，以首钢、北京重型机械厂等“八大厂”为代表的重工业陆续通过搬迁、合资转型等方式淡出石景山。今年，随着首钢涉钢产业彻底搬迁，石景山区希望转型。

　　2004年，石景山区就开始谋划未来产业布局，并提出发展数字娱乐产业。

　　与此同时，石景山边府社区、老古城前街社区、衙门口南社区被纳入北京市级重点挂账村，今年启动拆迁改造。

　　城乡接合部的脏乱差使北京市决心进行改造，改造后的多数土地纳入土地储备，建新的小区或者各类商务区，以及部分绿地。像雍王府村这样正在改造、或者即将改造的村庄至少有50个，程乾欣这样的流动人口有上百万。

　　近年来，石景山随着首钢搬迁，面临整个产业结构布局的转型调整。昔日的城乡接合部拆迁之后，将重点发展文化创意、商务金融等高端产业。

　　程乾欣和乡亲们要么选择返乡，要么迁往门头沟等远郊区县。区政府一些相关人士坦承，不论政府是否主动采取人口调控措施，城乡一体化的过程中，客观上肯定会带来人口结构的变化。　　Q1:北京是否需要进行人口调控？

　　@刘昕（中国人民大学公共管理学院组织与人力资源研究所教授）：中国的经济发展不均衡，大量优质资源集中在北京，如果任其发展，越来越多的人会集中到北京，从这个角度说应该调控。人口膨胀导致城市资源紧张，一些人才可能被挤出去，这对城市的长远发展不利。

　　@毛寿龙（中国人民大学公共政策研究院执行副院长）：我主张不进行人口调控。人口有自己内在的发展规律，其变化和当地发展相联系，房子越来越贵，生活成本越来越高，自然就产生了壁垒。

　　@彭真怀（北京大学政治发展与政府管理研究所研究员）：北京集中了全国的优质资源，包括农村地区的水资源、电资源都服务了首都。但北京却没有为农村人口的城市化提供相应的承载力。而且北京遇到的问题与规划思路不对也有关。城市规划一圈一圈“摊大饼”，但功能分区却不明确，即便发展到八环，也会出现问题。

　　Ｑ2:调控需要行政命令手段吗？

　　@刘昕：目前，人口问题很难靠市场力量来解决，如果完全不用行政手段调控，也没有更好的办法。任由人口继续发展，可能最终形成类似国外一些大城市的贫民窟，制造越来越多的社会问题。但政府的调控手段应该适度，过程要柔和些。

　　@彭真怀：靠行政命令解决人口问题肯定行不通，反而会造成反感，导致更多的社会问题。政府必须挖好渠才能引水，而不能靠强制手段把水指到哪个地方去。

　　Ｑ3：对北京人口调控有何建议？

　　@刘昕：人口调控能否奏效取决于城市功能的强化。比如废品行业，北京这一块服务都是靠外来人口提供，那这些人的存在是很正常的。如果城市能提供更好的公共服务机制，外来人口可能就无法以此为业。政府要考虑的是提供一种什么样的产业，减少某一部分工作机会，从而实现人口调控。

　　@彭真怀：北京作为首都，应该率先探索城乡化制度创新，而不是“一堵了之”。北京解决人口问题不能就人口论人口，我建议对城市规划进行调整，比如通过行政部门外迁等手段，让京津冀形成大都市圈，对人口疏解也能起作用。

　　“人口‘加减法’，政府不能越界”

　　市政协委员、北京大学社会学系教授陆杰华

　　一边是人口给城市的压力越来越大，一边是人口控制措施引来种种争议，北京的人口规划到底该何去何从？

　　“十二五”规划制订在即，北京人口要不要控制，该如何控制？就此，本报记者走访了多位人口方面的专家，从各个角度为北京人口问题建言献策。

　　日前，曾多次参与北京人口问题调研的市政协委员、人口专家陆杰华接受本报记者采访时表示，北京可以通过产业调整等办法，实现人口调控。但是，政府的调控不能越界。

　　新京报：近期市人大、市政协等各方都集中调研人口问题，北京为什么此时集中关注人口，并提出要调控人口规模？

　　陆杰华：首先北京市的人口突破了1800万，根据北京市总体规划，这是一个阶段性、转折性的目标。调研也显示，人口数量爆棚的影响变得很明显，其中流动人口占总人口的比例达到40％，超过了规划目标10％，这些都是很严峻的变化。

　　同时，人口规模对城市竞争力的影响也越来越突出。目前，北京的大学数量、平均受教育年限等指标在全国都是领先的，但经济发展在全国却不领先，劳动生产率水平还不如苏州、上海和深圳等城市。这跟产业布局和经济发展方式关系很大，而二者都受制于人口结构。

　　“政府不能直接调整人”

　　新京报：“十一五”的人口规划为什么严重超标？其编制背景是怎么样的？

　　陆杰华：北京“十一五”期间是第一次进行人口规划。当时制订的人口目标是1625万，2007年就突破了，但没敲响警钟。

　　究其原因，主要还是在规划中、制度设计上还有领导认识上不统一。各部门各自为政，未能行成调控合力。比如我们要限制人口，但交通没有按照规划的方向去设置，而是采取了普惠的政策。

　　新京报：在人口调控方面，政府应该扮演什么角色？使用行政手段干预是否合适？

　　陆杰华：我个人认为，城区人口发展目标上应该做加减法。城市需要的高端人才和实用性产业，政府应该加大吸引吸收力度，对于城市不需要的应该调整。但政府不能简单设置门槛或设限，控制某些人不能来，就是说政府不能做越界的事情，直接去调整人。

　　城市人口发展的规划制订中、目标实现中，对产业都有明确定位和发展方向。因此，政府调控可以通过制订规划决定发展什么样的产业，市场再来决定产业中的岗位，个人再来决定自己的去留，不合适岗位的自然就走了。

　　“城区很难推广顺义模式”

　　新京报：今年北京启动了50个重点村改造，部分村庄聚集了大量流动人口，改造能否起到调控人口的作用？

　　陆杰华：这50个村子的改造，是没有办法的办法。早在产业布局和发展时就应该注重这个问题。比如唐家岭村，形成了为当地服务的产业，但这个产业并不高端。

　　在低端产业或服务领域，政府也应该进行规划，例如一些小商小贩和垃圾回收等，否则这些低端产业形成了产业链条，吸引了很多外来人口，村租房大量出现，改造成本就越来越大。

　　新京报：北京市人大关于人口的调研报告里提到了顺义模式，就是对低端产业进行规划，你怎么评价这个模式？

　　陆杰华：顺义走的是典型的“以岗定人、以房管人”的模式，但这个有顺义的特殊性，顺义有 “业”，包括顺义在引资时，要求企业要优先用当地劳动力。但通州如果发展“以岗定人”就不成功，因为没有“业”，只有城，最终形成了一个人口“钟摆式”活动。

　　所以，并不是每个区县都能走同一条道路。顺义模式在城区很难推广，但比较适合大兴、房山这些发展刚起步的区县。

　　新京报：其他国家大城市如何对待人口膨胀？是否有值得北京借鉴的经验？

　　陆杰华：北京的人口情况相对复杂些。比对近邻印度，其处理人口问题的做法也不是成功的，新德里存在很多贫民窟，产生了社会矛盾。其他一些发展中国家，城市化和工业化很缓慢。而我们目前发展比较快。同时，北京是一个十多亿人民的国家的首都，情况很复杂，很难借鉴其他城市的经验，主要还是自行探索。

　　“各部门政策都应考虑人口”

　　新京报：“十二五”的人口规划将呈现什么特点？

　　陆杰华：与“十一五”规划中的“人口全面发展规划”相比，“十二五”的人口规划被称为“人口发展与调控规划”，首先多了调控的字眼。规划要解决包括老龄化、人口分布、信息共享等问题。在信息共享方面，现在存在统计局和人口办数据不吻合的问题，且两者数据差了200万，这个已经影响了财政和决策。

　　新京报：如何保证规划的严肃性，使其制订的指标不轻易被突破？

　　陆杰华：对于“十二五”期间人口的发展，合理制订规划是一方面，但北京要解决的第一个问题还是体制问题，体制不能按部就班。目前，市政协和市人大都建议要成立一个人口发展委员会，这个是一个大的突破。

　　同时，各个部门都要参与人口的发展和调控，比如教育、卫生、交通和民政等在制订政策时，都要考虑人口调控的目标。

　　城区人口发展目标上应该做加减法。城市需要的高端人才和实用性产业，政府应该加大吸引吸收力度，对于城市不需要的应该调整。但政府不能简单设置门槛或设限，控制某些人不能来，就是说政府不能做越界的事情，直接去调整人。

　　【顺义样本：顺义城区难觅小商贩】

　　8月7日中午，天气很热，顺义城区北面的建新小区内，张新香在板车旁边等待顾客，车上放着一堆桃子和五六个西瓜。

　　她一大早骑车一个多小时，贩来几十斤桃子和10几个西瓜卖。这个小区的居民以70-80岁的老年人为主，白天很少有人，生意清淡，张新香就在树阴底下打瞌睡。

　　张新香做过零工、保姆，夏天时贩些水果蔬菜卖。她说，城区规范管理了，周围没有游商，她可以在这里安心做生意，不再担心城管随时来罚抄，只是生意没有那么好，每4个月要交上200元管理费。

　　外来商贩小区设摊位

　　张新香也想过进市场卖菜，但市场的摊位费让她“进不起”。另外，张新香说，她的货源主要是农民家的自种瓜果，季节性很强。因此不可能常年在市场内租摊位。

　　有居民问有没有香瓜，张新香摇头，她只卖应急的西瓜、桃子。而这个小区只有她一个摊位，要吃哈密瓜、葡萄、李子等水果，得去超市或者大市场。

　　这让居民颇为不便，小区南侧有一个菜市场，居民买菜要走10多分钟，老人腿脚慢要走15分钟，有老人表示，如果张新香的瓜卖完了，只能去大市场，夏天拎个10来斤的大西瓜实在不方便。

　　在居民们看来，清理掉小商小贩后，小区和街道的环境变好了，也给琐碎的生活带来一些不便，怡鑫小区居民说，小区内收废品的只有一家，刮风下雨或者有事情没来，大家的废品就卖不出去。

　　顺义流动人口比例低

　　这是顺义的普遍场景，在顺义城区转上一天，街上也很难见到游走叫卖的小摊贩，多个小区除了一些修车、配钥匙的固定摊点，小吃类的小摊贩难觅踪影，取而代之的是小区门口的早餐工程。

　　这是“顺义模式的一项内容”整顿对流动人口有巨大吸附作用的传统服务业、低端第三产业，即餐饮、洗浴、美容美发等“五小门店”和小百货、小食品、小建材等各类市场，建立规范、统一、集中的市场。

　　从2008年起，顺义投入1.5亿元，升级改造了全区 65个农贸市场，杜绝了马路市场；通过规范开业标准，清理了一批小门店、小企业。

　　它从产业、住房、本地人就业等几个可能导致人口失调的关键点把控流动人口。在今年7月底北京市人大常委会发布的人口规模专题调研报告中，“顺义模式”引起了人们的关注。报告中称：截至今年3月底，顺义区居住半年以上的流动人口数为14.4万人，与其他几个区位、面积、经济总量、人口数量大体相当的远郊区相比，流动人口数仅相当于其他区的1/3或1/2。

　　废品回收点一年减六成

　　在顺义模式中，像张新香这样的小贩无论从规模还是人数都在逐步减少。

　　她发现，这里街上不让摆摊，很难生存。整顿使各类小门店摊点迅速减少，市人大的调研报告透露，以废品收购行业为例，2009年下半年，顺义区的废品回收点在一年之内少了6成。

　　当年和张新香一起进京闯荡的同乡走得差不多了，若不是为了孩子念书坚持留在这儿，她也早带着一家回安徽老家了，孩子念的是一所打工子弟学校。

　　能留下来的，大部分进了顺义工业区企业打工。这是顺义模式希望引进的技术和高端人口。

　　另一方面，顺义区先后出台了一系列政策扶持帮助本地劳动力充分就业。

　　区政府担当中介的角色，给企业明确具体指标，吸纳本区劳动力就业给予奖励，空港天宏人才服务中心工作人员介绍，比如新招用本区劳动力，会给予用人单位负责人及劳资部门150元、 300元到500元不等的安置奖励金。

　　空港工业区雅昌集团有限公司副总裁潘剑平表示，顺义政府在五六年前跟企业沟通时就表示，需要的是训练有素的人，引进的外来人员要能够给区域经济作出贡献，同时也要考虑优先招聘本地人。

　　由于对本地人技能培训的普及，劳动力水平提高了，像张新香这样没有专业技能的外来务工者，很难找到一份长期稳定的工作，天宏人才服务中心工作人员表示，来这里找工作的外地人越来越少了。

　　高端园区没有大排档

　　而服务于空港服务区企业的“高端”职工，与张新香们有着不同的境遇。

　　这里有索尼、阿尔斯通等跨国公司。28岁的北京小伙张欣从北京科技大学毕业，3年前进入一家国外电子企业，任产品工程师，负责企业产品的研发及给工人培训。

　　张欣说，顺义空港工业区因交通便利和租金低廉，吸引了众多公司入驻。而园区的生产和研发部门，分流了来北京发展的人才，包括来自全国各地、学历稍低、在车间工作的工人，以及张欣这样的大学毕业生。

　　空港工业区的很多企业都为员工提供免费集体住宿，或是给予一定住房补贴，由员工自己选择是住在宿舍还是自己租房住。这种集体宿舍模式，不仅为员工提供了日常生活保障，同时也缓解了流动人口分散租房带来的城市管理难题。

　　张欣已习惯了在工业区上班的舒适与安静。上班不用挤公交、地铁，郊区空气、绿化环境都好。最主要的是这里生活成本低，起码租房有单位补贴，可少拿些钱。每月工资能存下一大半。而张欣在城里工作的同学很多都是月光族。

　　但工业区内也有不方便的地方，园区里基本都是办公楼和宿舍，生活和娱乐设施有限，日常生活基本在食堂和小超市解决，找不到小商小贩，当然，也没有喧闹的街边大排档。

　　人口重压之下，北京各区县展开了调控人口的尝试。

　　顺义用产业、住房、就业等环节控制外来流动人口，尤其是“低端劳动力”，获得市人大常委会调研组认可。而在石景山，通过城乡接合部改造和产业调整，也在客观上影响了人口结构。

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