中国四大城市人口已严重超载 政策性管控难避免

中国大城市超量的外来人口

　　我国流动人口在布局上越来越呈现严重的不平衡性。《瞭望》新闻周刊走访发现，北京、上海、广州、深圳等一些大城市聚集了更多的社会资源，形成对流动人口吸引的“盆地效应”。目前，超量的外来人口，使这些城市土地、环境、水资源难以承受，社会稳定压力极大。

　　人口严重超载

　　本刊记者近日在深圳市采访时了解到，深圳土地面积只有 1952.8平方公里，但是建市不到三十年的时间，实有人口已经从几十万迅速增长到2009年底的1200多万(其中流动人口占85%)，迅速步入全球特大城市的行列，人口密度位居全球第五、全国第一。目前全市已面临土地、空间资源、水资源和环境资源等四个难以为继的局面。深圳市副市长李锋说：“深圳已背上了沉重的人口包袱，成为制约深圳经济建设和城市发展的突出‘瓶颈’”。

　　北京市近年来也面临外来人口的巨大压力。北京市流管办一位负责人介绍，近几年，北京市外来人口迅速增加。据估算，北京外来人口已突破了北京市政府提出的 “2010年将常住人口控制为1600万左右的目标”。

　　目前，北京市土地、水源、环境、交通等资源承受重压。欧洲太空总署公布的卫星数据曾显示，北京汽车废气污染一度居世界之最，是“全球最大的汽车废气污染沉积中心”。北京市公安局户籍处宣传科副科长关玺华感慨地说：“现在北京的大街快成了全国最大的停车场了。”

　　据中国人民大学人口与发展研究中心调查，北京市加上南水北调的供应量，未来自有水资源供水能力约为35.6亿至37.1亿立方米。而以现在人口增长趋势看，未来十年内，北京市人均水资源量将不足300立方米，而300立方米是国际上公认的不应突破的底线。

　　上海、广州等大城市的外来人口压力也是不堪重负。据上海市旅游局分析，内外环线之间是上海的人口新集结地区，人口密度在急剧上升；特别是居住半年以上的外来人口数以百万计，他们在参与城市建设的同时，与户籍人口共享城市设施。

　　目前，上海中心城区交通阻塞、管线老化、社会经济高密度、紧运行，使得上海市民中约有20%的人处于心理亚健康状态。据广东省流动人口管理办公室介绍，广州全市流动人员已接近600万，几乎与户籍人口773.48万人相当。外来人口的增多，城市人口的极大扩容，给广州带来了繁荣，也带来了一系列隐患。

　　“盆地效应”

　　大城市优质的社会公共资源对流动人口形成了强大的吸引力。本刊记者在一些大城市调研发现，一些流动人员到大城市后就不愿离开，融入大城市的愿望强烈。这使得大城市人口流动形成“盆地聚集效应”。

　　在一些大城市，越来越多的流动人口观念在更新，与以前一心想着“打工”、“流动”持不一样的心态。现今许多流动人口已经不再频繁流动，而是追求与现居住地的文化融合。他们打工所得不再一味寄回家，很多打工者表示“不会拿挣的钱到老家盖房”，而是准备在当地买便宜的房子，还能升值，到老家盖房不合算。他们手里的钱有更多的选择：一是置业；二是做生意，包括投资、买股票。

　　据受访专家分析，大城市在经济、文化、医疗、教育、公共设施等各种社会资源方面具有明显优势，对流动人口的吸引力不言而喻。卫生部部长陈竺在2009年的一次新闻发布会上坦言，中国目前的医疗资源配置不合理，优质医疗资源过多集中在大城市。目前北京市各大医院普遍存在患者住院难的现象，医院的床位非常紧张。患者在病情允许的情况下，一般只能在医院住半个月左右。

　　同样，大城市的教育资源集聚也更加突出。北京、上海等大城市聚集了全国最优质的教育资源，一旦拥有这些城市的户口，就可享受到这些优惠。山东高考生数量是北京的6倍，而北大、清华下达给北京市的招生指标却是山东的5～6倍。北京约一百多名考生中就有1人有机会上北大、清华，而在山东，4000多名考生中才有1个人有此机会，机会相差三十多倍。山东一些教育界人士感叹：“这难怪很多外地人挤破头也要去北京！”

　　大城市亟待“减压”分流

　　北京、上海、广州等一些大城市的公安和人口管理部门表示，大量外来人口不仅造成了资源压力，而且给社会稳定带来了巨大压力。值得关注的是，人口流动也带来犯罪问题。

　　有新统计显示，北京市70%的犯罪是外来人口，违法犯罪被侵害人中有70%是外地人口。上海有72%以上的犯罪为非本地户籍人口所为，杭州已经突破了 90%，而深圳近10年来抓获的犯罪嫌疑人和被犯罪侵害的对象中，非深圳户籍的分别占到98%、95%以上，作案人员和受害对象“两头在外”的特点非常突出。

　　据深圳市公安局介绍，近几年，深圳形成众多以内地一些地区“老乡”为纽带的聚居地，属于“同乡村”概念的群体有643个近200万人。这些“同乡村”中，不时发生群体性、暴力性、突发性，甚至集体对抗政府的严重事件，给社会管理带来很大冲击。

　　采访中，一些大城市管理部门普遍感觉对外来人口的控制是一大难题。北京市公安局的关玺华说：“现在我们还没有找到很好的管控办法，如果实行限制外地人进京的政策，恐怕会面临巨大的社会舆论压力。”

　　多个城市的人口管理部门表示，人口控制管理手段主要是行政和经济手段，户籍是过去主要使用的行政手段，现在作用已不大，而暂住证目前也没有强制执行了；至于经济手段，对于低收入人群而言，似乎也不灵验，还需要探索新的方式。

　　中国人民大学国际关系学院教授张惟英认为，目前北京甚至全国的市场调节机制还不完善，没有足够的能力解决人口过多和资源稀缺之间的矛盾，“这种情况下，通过政策控制人口规模，非常必要。”

　　有受访专家建议，控制大城市外来人口可采取两个方面的措施，一是大力提高中小城市的吸纳力，为大城市减压分流；另一方面，可通过经济杠杆来减少大城市的人口压力。

　　引导有序流动

　　在多位受访专家看来，做好新形势下大城市流动人口管理有三策：

　　一是积极引导流动人口合理流动，防范流动失衡。一方面应通过经济和行政手段，适当限制大城市人口的无限流入；同时，应适当分流高度集中的大城市社会资源，引导制造业集聚区产业转移，着力发展中等城市和小城镇的人口吸纳力，通过政策引导，促进农村劳动力就地、就近转移，避免过度集中到大城市。

　　二是积极构建流动人口全国服务平台。目前，流动人口管理分属多个部门，分别涉及公安、劳动保障、医疗、计生、房管等，这些部门大多没有实现信息的共享和协调。同时，各地区之间、各省区之间、同一系统的不同层级之间，信息共享机制也未建立，不利于及时准确全面掌握流动人口情况。因此，应积极建立各部门参与、全国联网的流动人口信息服务平台，准确把握流动人口轨迹，为流动人口的管理和合理流动提供支持。

　　三是建立流动人口突发应急机制，维护社会稳定。本刊记者在采访中了解到，目前地方上除了公安部门因为工作原因，关注农民工状况较多外，城市里的其他政府部门对农民工问题往往缺乏了解，尤其是对于出现农民工春节前的大规模讨薪、节前犯罪率突然增长、集中退保等问题时，无法真正帮助政府和企业解决问题。建议设立常态化的农民工日常管理与服务机构，可以参照北京市流动人口管理办公室的做法，由党委统一领导，有专人负责，并有各项预备处置的机制。